Постанова                                                 
Іменем України                                   
 
21 липня 2021 року
м. Київ
 
справа № 330/1378/18
провадження № 61-18488св20
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О., Усика Г. І. (суддя-доповідач), 
Яремка В. В.
 
учасники справи:
позивач - керівник Мелітопольської місцевої прокуратури в інтересах держави,
відповідачі: Кирилівська селищна рада Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу  ОСОБА_2 на рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 25 жовтня 2019 року у складі судді Куценка О. О. та постанову Запорізького апеляційного суду від 11 листопада 2020 року у складі колегії суддів: Онищенка Е. А., Бєлки В. Ю., Крилової О. В.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У липні 2018 року керівник Мелітопольської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.
 
На обґрунтування позовних вимог зазначав, що рішенням Кирилівської селищної ради від 18 травня 2010 року №27 затверджено технічну документацію із землеустрою та передано у приватну власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,0200 га для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1 .
 
На підставі зазначеного рішення відділом Держкомзему у Якимівському районі Запорізької області 14 липня 2010 року ОСОБА_1 видано державний акт серії ЯК №900396 на право власності на земельну ділянку площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, про що у Книзі записів реєстрації актів на право власності на землю вчинено запис №011026400309.
 
Зазначена земельна ділянка неодноразово відчужувалася, на підставі договору купівлі-продажу № 773 від 28 липня 2017 року, посвідченого приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу Мельник О. Г., останнім її власником є ОСОБА_2 . 
 
Відповідно до схеми прив`язки земельної ділянки до берегової лінії Азовського моря, виконаної Комунальним підприємством «Градпроект», передана у власність ОСОБА_1 земельна ділянка, розташована на відстані 194 м від урізу води Азовського моря.
 
Посилаючись на те, що спірна земельна ділянка входить до меж прибережної захисної смуги Азовського моря, щодо якої встановлені та діють спеціальні обмеження, у зв`язку з чим її передача у приватну власність для здійснення індивідуального дачного будівництва суперечить вимогам земельного, водного законодавства та містобудівній документації, та про зазначені порушення водного законодавства прокуратурі стало відомо у 2017 році у ході досудового розслідування кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань 02 грудня 2016 року під №42016080000000410 за частиною другою статті 364 Кримінального кодексу України, позивач просив: поновити строк позовної давності для звернення до суду із зазначеним позовом; визнати незаконними та скасувати підпункт 1.1 пункту 1, підпункт 2.1 пункту 2 рішення Кирилівської селищної ради від 18 травня 2010 року № 27 «Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам для дачного будівництва», яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо виготовлення державного акту на право власності на земельну ділянку площею 0,0200 га, яку надано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва, розташовану в АДРЕСА_1 ; визнати недійсним та скасувати державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯК №900396, площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, виданий 
ОСОБА_1 ; витребувати з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 у власність Кирилівської селищної об`єднаної територіальної громади Якимівського району в особі Кирилівської сільської ради Якимівського району Запорізької області земельну ділянку, площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, що розташована по 
АДРЕСА_1 . 
 
Короткий зміст рішення судів попередніх інстанцій 
 
Рішенням Якимівського районного суду Запорізької області від 25 жовтня 
2019 року поновлено керівнику Мелітопольської місцевої прокуратури позовну давність для звернення до суду з позовом. Позовні вимоги керівника Мелітопольської місцевої прокуратури в інтересах держави задоволено.
 
Визнано незаконними та скасовано підпункт 1.1 пункту 1, підпункт 2.1 пункту 2 рішення Кирилівської селищної ради від 18 травня 2010 року № 27 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам для дачного будівництва», яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо виготовлення державного акта на право власності на земельну ділянку площею 0,0200 га, яку надано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва, розташовану за адресою: 
АДРЕСА_1 .
 
Визнано недійсним та скасовано державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯК №900396 площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, виданий ОСОБА_1 , про що у книзі записів реєстрації актів на право власності на землю вчинено запис № 011026400309.
 
Витребувано з чужого незаконного володіння ОСОБА_2 у власність Кирилівської селищної об`єднаної територіальної громади Якимівського району в особі Кирилівської сільської ради Якимівського району Запорізької області земельну ділянку площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
 
Вирішено питання розподілу судових витрат.
 
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що спірна земельна ділянка входить до меж прибережної захисної смуги Азовського моря, щодо якої встановлені спеціальні обмеження у її використанні, зокрема заборона передання у приватну власності для індивідуального дачного будівництва. Передання зазначеної земельної ділянки під індивідуальне будівництво також суперечить чинному містобудівному законодавству, будівельним нормами, державним стандартам і правилам, оскільки забороняється будівництво індивідуальних будинків у трикілометровій зоні узбережжя Азовського і Чорного морів. Ураховуючи, що передача спірної земельної ділянки ОСОБА_1 відбулася незаконно, суд першої інстанції на підставі положень статей 16, 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 152 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дійшов висновку про наявність підстав для визнання оскаржуваного рішення Кирилівської селищної ради незаконним та його скасування, а також визнання недійсним та скасування державного акта, виданого на підставі незаконного рішення  Кирилівської селищної ради, та витребування спірної земельної ділянки з незаконного володіння останнього власника ОСОБА_3 відповідно до частини першої статті 388 ЦК України, що є ефективним способом захисту порушених прав держави.
 
Урахувавши наявність обставин, які з об`єктивних, незалежних від прокурора причин унеможливлювали або істотно утруднювали виявлення раніше порушень чинного законодавства при передачі спірної земельної ділянки, що підтверджується матеріалами справи, суд вважав поважними причини пропуску прокурором позовної давності, зазначивши, що  про оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування та державний акт прокурору стало відомо лише при проведенні досудового розслідування кримінального провадження №42016080000000410.
 
Додатковим рішенням Якимівського районного суду Запорізької області вирішено питання про розподіл судових витрат пов`язаних зі сплатою судового збору за подання заяви про забезпечення позову.
 
Постановою Запорізького апеляційного суду від 11 листопада 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишено без задоволення, рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 25 жовтня 2019 року залишено без змін.
 
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що передача земельної ділянки, яка входить до меж прибережної захисної смуги Азовського моря у приватну власність для здійснення індивідуального дачного будівництва суперечить вимогам земельного, водного та містобудівного законодавства, що є підставою для визнання незаконним рішення селищної ради про передачу її у приватну власність, а також визнання недійсним та скасування державного акта про право власності на зазначену земельну ділянку, а тому суд обґрунтовано задовольнив вимоги прокурора про витребування спірної земельної ділянки від  останнього її володільця ОСОБА_2 на користь належного власника - Кирилівської об`єднаної територіальної громади в особі Кирилівської селищної ради.
 
Визнав безпідставними доводи апеляційної скарги про пропуск прокурором позовної давності при зверненні до суду із зазначеним позовом, оскільки суд першої інстанції правильно встановив, що місцевій прокуратурі стало відомо про наявність порушень вимог земельного законодавства при передачі спірної земельної ділянки у приватну власність лише у 2017 році, при проведенні досудового розслідування кримінального провадження № 42016080000000410.
 
Узагальнені доводи касаційної скарги та аргументів інших учасників справи 
 
У грудні 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга 
ОСОБА_2 , у якій вона просила рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 25 жовтня 2019 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 11 листопада 2020 року скасувати, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
 
Як на підставу касаційного оскарження судових рішень заявник посилається на застосування судами попередніх інстанцій норм права без урахування висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 
12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, від 
15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17та у постанові Верховного Суду від 05 серпня 2020 року у справі № 330/1629/18.
 
Зазначала, що судами попередніх інстанцій не ураховано, що на момент прийняття оскаржуваного рішення Кирилівською селищною радою, чинне законодавство встановлювало, що прибережні захисні смуги у межах населених пунктів встановлювалися з урахуванням будь-якої містобудівної документації у цій сфері та виходячи із конкретних умов забудови, які склалися на місцевості. Проект землеустрою щодо встановлення меж прибережної захисної смуги Азовського моря та Молочного, Утлюкського лиманів на території Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області відсутній, прибережна захисна смуга навколо Азовського моря та зазначених лиманів не встановлювалась. 
 
Відповідно до абзацу третього пункту 10.17 Державних будівельних норм 
360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджених наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року № 44, уздовж берегів водойм прибережні захисні смуги установлюються завширшки не менше 20 метрів від урізу води.
 
Суди попередніх інстанцій не дослідили генеральний план забудови 
смт Кирилівка на предмет правильності визначення водоохоронної зони у даному конкретному випадку, що свідчить про неправильне застосування судами положень статті 88 Водного кодексу України (далі - ВК України) в частині визначення прибережної захисної смуги від урізу води в межах існуючих населених пунктів. Зазначене відповідає правовому висновку, викладеному у постанові Верховного Суду від 05 серпня 2020 року у справі № 330/1629/18. 
 
Суди не урахували правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, зокрема щодо неналежного способу захисту прав власника на земельну ділянку водного фонду шляхом витребування її з чужого незаконного володіння та визнання недійсним і скасування державного акта, а також не звернули увагу на не дотримання прокурором при зверненні до суду положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо попереднього звернення до компетентного органу з повідомленням про нездійснення захисту інтересів держави, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, є підставою для висновку про відсутність процесуальних підстав для звернення прокурора із зазначеним позовом до суду.
 
У лютому 2021 року до Верховного Суду надійшов відзив заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на касаційну скаргу ОСОБА_2 , у якій заявник просив оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
 
На обґрунтування відзиву зазначав, що суди попередніх інстанцій правильно застосовали положення статті 88 ВК України, частину третю статті 60 ЗК України та додаток № 13 до Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173, відповідно до яких прибережна захисна смуга вздовж морів, навколо морських заток і лиманів встановлюється шириною не менше двох кілометрів від урізу води. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою.
 
Заборона на забудову узбережжя морів встановлена і у пункті 10.17 
ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», а саме: будівництва у трикілометровій зоні узбережжя Азовського і Чорного морів, зокрема індивідуального житла, крім населених пунктів, вказаних у розпорядженні Кабінету Міністрів України, а також будинків, споруд і комунікацій у приморських прибережних смугах завширшки менше 100 м від урізу води, а у приморських курортних зонах за наявності пляжу - менше 100 м від його суходільної межі.
 
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачено нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відсутність проекту землеустрою щодо встановленої прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом. Зазначений висновок узгоджується із правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14, від 
30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц.
 
Помилковим вважав посилання у касаційній скарзі на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 05 серпня 2020 року у справі 
№ 330/1629/18, від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 
11 вересня 2019 року у справі №487/10132/14-ц, оскільки застосовані у зазначених справах положення абзацу третього пункту 10.17 ДБН 360-92** не стосується прибережних захисних смуг вздовж морів,  а також посилання на не дослідження судами попередніх інстанцій генерального плану смт Кирилівка, оскільки ним передбачається лише пріоритет певного виду забудови конкретної зони населеного пункту, та не встановлюється категорія чи цільове призначення земельної ділянки. До того ж, відповідачка мала можливість надати зазначений доказ суду чи заявити відповідне клопотання щодо його витребування, однак цього не здійснила.
 
Зазначав, що позов подано на захист інтересів територіальної громади, як власника спірної земельної ділянки комунальної власності, представницьким органом якої відповідно до вимог законодавства є Кирилівська селищна рада. Мелітопольська місцева прокуратура при встановленні наявності підстав для представництва інтересів держави в суді неодноразово направляла до Кирилівської селищної ради листи, у яких зазначала про порушення вимог земельного та водного господарства під час передачі спірної земельної ділянки у приватну власність, однак Кирилівська селищна рада обмежилася лише наданням запитуваних документів. Ураховуючи, що у Кирилівської селищної ради було достатньо часу для здійснення відповідних заходів направлених на захист інтересів територіальної громади смт Кирилівка, однак не здійснювала їх, прокурор мав достатні правові підстави для здійснення представництва законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
 
Оскільки незаконне рішення зазначеного органу місцевого самоврядування порушує права територіальної громади смт Кирилівка, тому саме Кирилівська селищна рада є відповідачем у справі, а прокурор набув статусу позивача, що узгоджується із правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.
 
Рух справи у суді касаційної інстанції 
 
Ухвалою Верховного Суду від 18 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2 , витребувано справу з місцевого суду.
 
Матеріали справи надійшли до Верховного Суду 01 лютого 2021 року.
 
Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року справу призначено до судового розгляду колегією у складі п`яти суддів у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у ній матеріалами.
 
За змістом частини другої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
 
Судами попередніх інстанцій установлено, що Запорізькою обласною державною адміністрацією надано дозвіл від 04 квітня 2002 року №08-20/585 приватному підприємцю ОСОБА_1 (далі - ПП ОСОБА_1 ) на підготовку матеріалів погодження місця розташування бази відпочинку на косі Федотова на землях запасу Кирилівської селищної ради Якимівського району в довгострокову оренду на 49 років.
 
На замовлення ПП ОСОБА_1 розроблено проект відведення земельної ділянки для розміщення бази відпочинку. Відповідно до вихідної земельно-кадастрової інформації, відведення земельної ділянки в оренду площею 0,51 га запроектовано за рахунок земельної ділянки сільськогосподарського призначення зі зміною цільового призначення на землі рекреаційного призначення. Вказаним проектом відведення передбачено відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва у зв`язку з вилученням сільськогосподарських угідь для несільськогосподарських потреб. Проект отримав позитивний висновок державної землевпорядної експертизи від 
21 лютого 2003 року № 215.
 
Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації № 73 від 27 лютого 2003 року «Про відведення земель» ПП ОСОБА_1 надано в довгострокову оренду землі запасу Кирилівської селищної ради Якимівського району площею 0,51 га пасовищ на 49 років для розміщення бази відпочинку на косі Федотова . Пунктом 3 вказаного розпорядження доручено Якимівській районній державній адміністрації укласти з ПП ОСОБА_1 договір оренди землі.
 
20 червня 2003 року між Якимівською районною державною адміністрацією та ПП ОСОБА_1 укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 0,51 га пасовищ під розташування бази відпочинку.
 
Рішенням Запорізької обласної ради від 29 вересня 2004 року в межі 
смт Кирилівка включено село Азовське, загальною площею 288,70 га, село Степок , загальною площею 8,30 га та 1 078,38 га земель, затверджено межі смт Кирилівка загальною площею 1 654,28 га .
 
04 липня 2007 року до указаного вище договору оренди від 20 червня 2003 року укладено додаткову угоду, яку з боку орендодавця підписано Кирилівською селищною радою.
 
Рішенням сесії Кирилівської селищної ради № 23 від 28 грудня 2009 надано 
ПП ОСОБА_1 згоду на зміну функціонального використання спірної земельної ділянки з «бази відпочинку» на «дачне будівництво», без зміни її цільового призначення.
 
Рішенням сесії Кирилівської селищної ради № 15 від 25 лютого 2010 року «Про передачу у власність земельних ділянок громадянам для дачного будівництва» ОСОБА_1 надано згоду на передачу у власність земельної ділянки для дачного будівництва площею 0,51 га, яка була надана в оренду ПП ОСОБА_1 на підставі договору оренди від 20 червня 2003 року.
 
Рішенням Кирилівської селищної ради від 18 травня 2010 року №27 затверджено технічну документацію із землеустрою, що посвідчує право на земельну ділянку площею 0,0200 га, яку надано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва в АДРЕСА_1 .
 
На підставі зазначеного рішення відділом Держкомзему у Якимівському районі Запорізької області 14 липня 2010 року ОСОБА_1 видано державний акт, серії ЯК № 900396 на право власності на земельну ділянку площею 0,0200 га, кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, про що у Книзі записів реєстрації актів на право власності на землю вчинено запис №011026400309.
 
Спірна земельна ділянка розташована на відстані 194 м від урізу води Азовського моря.
 
14 липня 2010 року на підставі договору дарування земельної ділянки № НОМЕР_1 , кадастровий номер 2320355400:11:002:0103, ОСОБА_5 видано державний акт про право власності на землю серія ЯК № 900644, зареєстрований 21 липня 2010 року за № 011026400352, відповідну відмітку про перехід права власності на земельну ділянку зроблено на державному акті на право власності 
ОСОБА_1 . 
 
На підставі договору дарування № 1057 від 07 червня 2013 року, посвідченого приватним нотаріусом Якимівського районного нотаріального округу 
Уколовим С. А., право власності на зазначену земельну ділянку набув ОСОБА_6 .
 
Відповідно до договору купівлі-продажу № 773 від 28 липня 2017 року право власності на спірну земельну ділянку набула ОСОБА_2 , яка є останнім набувачем земельної ділянки на час розгляду справи у судах попередніх інстанцій.
 
За інформацією відділу Держгеокадастру у Якимівському районі від 24 січня 2018 року № 0-8-0.36-111/115-18 інформація щодо зміни цільового призначення земельної ділянки у відділі відсутня.
 
Позиція Верховного Суду та нормативно-правове обґрунтування
 
Вивчивши матеріали справи, доводи касаційної скарги та відзиву Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга ОСОБА_2 підлягає задоволенню частково з таких підстав.
 
Щодо повноважень прокурора 
 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
 
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
 
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
 
Положеннями частин четвертої, п`ятої статті 56 ЦПК України визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статуту позивача.
 
Судами попередніх інстанцій установлено, що земельна ділянка належить до комунальної власності територіальної громади смт Кирилівка, а отже, первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада. Оскільки порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконних рішень, прокурор як самостійний позивач звернувся з позовом до суду в інтересах членів територіальної громади, яка є частиною Українського народу - власником земельної ділянки.
 
У позовній заяві прокурор вказував на особливий режим прибережних захисних смуг, їх значення у формуванні водно-екологічного правопорядку та забезпеченні екологічної безпеки населення України, указав на необхідність захисту як інтересів територіальної громади, позбавленої права користування земельною ділянкою, так і публічного, суспільного інтересу як інтересу державного.
 
Таким чином, звертаючись до суду із вказаним позовом, прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави щодо незаконної передачі у приватну власність спірної земельної ділянки, а отже відповідного до статті 56 ЦПК України набув статусу позивача у зазначеній справі.
 
Зазначений висновок узгоджується зі висновком, який викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі 
№ 469/1044/17.
 
Зважаючи на наведене, помилковим є посилання апеляційного суду, що належним позивачем у справі, яка переглядається, поряд з прокурором, є Державна інспекція сільського господарства.
 
Доводи касаційної скарги щодо не урахування судами попередніх інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, є безпідставними, з огляду на те, що правовідносини у ній не є подібними. 
 
Правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, стосується дотримання прокурором вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме щодо повідомлення прокурора компетентного органу про порушення інтересів держави та необхідності вжиття заходів реагування, тоді як у справі, що переглядається, прокурор самостійно обґрунтував необхідність захисту інтересів держави щодо незаконного відчуження компетентним органом спірної земельної ділянки, який є одним із співвідповідачів у справі, та згідно положень статті 56 ЦПК України набув статусу позивача. 
 
Щодо цільового призначення спірної земельної ділянки
 
Землі України за основним цільовим призначенням поділяються, зокрема, на землі рекреаційного призначення, землі водного фонду (стаття 19 ЗК України, зараз і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
 
Згідно з пунктом «ґ» частини третьої статті 83 ЗК України до земель комунальної власності, які не можна передавати у приватну власність, належать землі водного фонду, крім випадків, визначених ЗК України.
 
Землі, зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок і навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами, належать до земель водного фонду (пункт б частини першої статті 58 ЗК України та абзац 3 частини першої статті 4 ВК України (зараз і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
 
Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.
 
Відповідно до статті 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель у приватну власність та встановлено можливість використання таких земель для визначених цілей на умовах оренди. Відповідно ж до частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.
 
Випадки передачі земель водного фонду до приватної власності, зокрема громадян, передбачені положеннями частини другої статі 59 ЗК України.
 
Громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми (частина друга статті 59 ЗК України).
 
Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України).
 
Земельні ділянки під прибережні захисні смуги виділяються у межах водоохоронних зон вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності (частина перша статті 60 ЗК України, частина перша статті 88 ВК України).
 
Прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності (статті 61-62 ЗК України, статті 89-90 ВК України).
 
Отже, землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які розповсюджується особливий порядок їх використання та надання їх у користування. Такі землі можуть змінювати володільця лише у випадках, прямо передбачених у ЗК України та ВК України.
 
Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування можуть передавати, зокрема, громадянам із земель водного фонду на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (частина четверта статті 59 ЗК України; близький за змістом припис закріплювала частина третя статті 85 ВК України). 
 
Частиною п`ятою статті 88 ВК України передбачено, що уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води.
 
Відповідно до статті 90 ВК України прибережна захисна смуга уздовж морів, морських заток і лиманів входить у зону санітарної охорони моря і може використовуватися лише для будівництва санаторіїв та інших лікувально-оздоровчих закладів, з обов`язковим централізованим водопостачанням і каналізацією.
 
Верховний Суд зауважує, що відповідно до частини третьою статті 60 ЗК України у наведеній редакції, розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.
 
Містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій (частина перша статті 17 Закону України «Про основи містобудування»).
 
Різновидом містобудівної документації є генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
 
У матеріалах справи наявний генеральний план смт Кирилівка, у якому відсутні відомості про встановлення меж прибережної захисної смуги Азовського моря, відмінних від визначених статтею 88 ВК України.
 
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу) надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природнього середовища України від 05 листопада 2004 року № 434, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2004 року за № 1470/10069 (який був чинним на час виникнення спірних правовідносин), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони.
 
У справі, що переглядається, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, з урахуванням наведених вище приписів, а також наявних у матеріалах справи доказів, наданих позивачем на підтвердження позовних вимог, встановив належність спірної земельної ділянки до прибережної захисної смуги, що знаходиться на відстані 194 метрів від узрізу води Азовського моря.
 
Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає відсутність самої прибережної захисної смуги (висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 21 травня 2014 року у справі № 6-16цс14 і від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14, а також висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, від 
12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17).
 
Установивши належність спірної земельної ділянки до земель, на які поширювалася чітка заборона на передання їх у приватну власність з іншою метою, ніж визначена у частині другій статті 59 ЗК України, суди попередніх інстанцій правильно застосували приписи ЗК України та ВК України, та дійшли обґрунтованого висновку про незаконність її передачі ОСОБА_1 .
 
Доводи касаційної скарги про те, що судами не було враховано, що відповідно до абзацу третього пункту 10.17 Державних будівельних норм 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» уздовж берегів водойм прибережні захисні смуги установлюються завширшки не менше 20 метрів від урізу води,  є неспроможними, оскільки такі вимоги передбачено для річок довжиною до 50 км.
 
Натомість абзацом сьомим пункту 10.17 Державних будівельних норм 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» передбачено, що у трикілометровій зоні узбережжя Азовського і Чорного морів забороняється будівництво: а) промислових підприємств та інших об`єктів, не пов`язаних з розвитком і обслуговуванням курортів, крім морських портів та інших об`єктів морського транспорту, об`єктів рибної промисловості і організацій, які виконують берегозміцнювальні та протизсувні роботи; 
б) індивідуального житла, крім населених пунктів, вказаних у розпорядженні Кабінету Міністрів України; в) будинків, споруд і комунікацій у приморських прибережних смугах завширшки менше 100 м від урізу води, а у приморських курортних зонах за наявності пляжу - менше 100 м від його суходільної межі.
 
Водночас слід зазначити, що оскільки прибережна захисна смуга Азовського моря на території смт Кирилівка не встановлена у визначеному законом порядку, а тому її розмір відповідно до положень статті 88 ВК України складає два кілометри від урізу води Азовського моря.
 
Щодо належного способу захисту
 
За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.

Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача.
 
Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника.
 
Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. 
 
Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).
 
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
 
У разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй ділянкою, такий акт визнається недійсним (стаття 155 ЗК України).
 
Перевіряючи законність та обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій, з огляду на встановлені судами фактичні обставини справи, Верховний Суд вважає правильним висновок судів про те, що передача земельної ділянки у власність ОСОБА_1 відбулася з порушенням норм ЗК України, ВК України, а тому оскаржуване рішення Кирилівської селищної ради від 18 травня 2010 року № 27 «Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо виготовлення державних актів на право власності на земельні ділянки громадянам для дачного будівництва» є незаконним.
 
Вимоги прокурора про визнання оскаржуваного рішення незаконним та скасування його є ефективним способом захисту правомірного інтересу власника, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки. При цьому оскарження такого рішення спрямоване не на втрату ним юридичної сили, а на захист інтересу у юридичній визначеності на майбутнє. Такий інтерес порушується, допоки існує незаконне рішення (триваюче порушення). Тому його можна оскаржити впродовж усього часу тривання порушення зазначеного інтересу.
 
Зазначений правовий висновок узгоджується із правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17.
 
Згідно з абзацом першим частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом або за результатами аукціону.
 
Ураховуючи, що підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку, виданий першому набувачу спірної земельної ділянки ОСОБА_1 , для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта виданого першому набувачу не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду, а тому в її задоволенні суди попередніх інстанцій мали відмовити.
 
Помилковими є також висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для витребування спірної земельної ділянки з незаконного володіння ОСОБА_2 на підставі статті 388 ЦК України.
 
Серед способів захисту речових прав цивільне законодавство виокремлює, зокрема, витребування майна з чужого незаконного володіння (стаття 387 ЦК України) й усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (стаття 391 ЦК України, частина друга статті 52 ЗК України). Вказані способи захисту можна реалізувати шляхом подання віндикаційного та негаторного позовів відповідно.
 
Зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 28 листопада 2018 року в справі № 504/2864/13-ц, від 04 липня 2018 року в справі № 653/1096/16-ц, від 12 червня 2019 року в справі № 487/10128/14-ц, від 11 вересня 2019 року в справі № 487/10132/14-ц, від 
07 квітня 2020 року в справі № 372/1684/14-ц).
 
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц).
 
Оскільки вимоги прокурора про визнання недійсним державного акта не забезпечують ефективного захисту права власника на земельну ділянку водного фонду, а витребування земельної ділянки не є належним способом захисту порушеного права, суди виходячи з диспозитивності цивільного судочинства, повинні  були відмовити у задоволенні зазначених  вимог з наведених підстав.
 
Верховний Суд вважає необхідним зауважити, що відмова у задоволенні позову прокурора у цій частині у зв`язку з обранням неналежного способу захисту, не перешкоджає йому заявити негаторний позов про повернення земельної ділянки її власнику.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Згідно з частиною першою статті 412 ЦПК України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 400 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
 
Зважаючи на те, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про незаконність передачі спірної земельної ділянки у приватну власність 
ОСОБА_1 , однак не звернули увагу на неефективний спосіб захисту порушених прав територіальної громади смт Кирилівка, оскаржувані судові рішення в частині вирішення позовних вимог про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки підлягають скасуванню, з ухваленням у цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позову.
 
Щодо розподілу судового збору
 
Згідно із частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не передаючи справу на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
 
Судовий збір покладається на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог (частина перша статті 141 ЦПК України). Інші судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються у разі часткового задоволення позову - на обидві сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог (пункт 3 частини другої вказаної статті).
 
За змістом частини третьої статті 6 Закону України «Про судовий збір» за подання позовної заяви, що має одночасно майновий і немайновий характер, судовий збір сплачується за ставками, встановленими для позовних заяв майнового та немайнового характеру. У разі коли в позовній заяві об`єднано дві і більше вимог немайнового характеру, судовий збір сплачується за кожну вимогу немайнового характеру.
 
Згідно з підпунктом 2 пункту 1 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» (у редакції, чинній на момент подання позову) ставка судового збору за подання до суду позовної заяви немайнового характеру, яка подана юридичною особою становить 1 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб(1 762,00 грн).
 
Відповідно до підпунктів 6, 7 пункту 1 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» розмір ставки судового збору за подання апеляційної скарги на рішення суду становить 150 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, іншої заяви і скарги, касаційної скарги - 200 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви, іншої заяви і скарги в розмірі оспорюваної суми.
 
Ураховуючи, що за результатами касаційного перегляду справи, Верховним Судом задоволено частково касаційну скаргу ОСОБА_2 , скасовано оскаржувані рішення в частині вирішеннядвох позовних вимог (про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, та витребування земельної ділянки), з ухваленням у цій частині нового судового рішення про відмову у їх задоволенні, та залишено без змін в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення Кирилівської селищної ради, з Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на користь прокуратури Запорізької області в особі Мелітопольської місцевої прокуратури підлягає стягненню судовий збір пропорційно розміру задоволених позовних вимог 
(1 вимога майнового характеру - визнання незаконним та скасування рішення Кирилівської селищної ради) у розмірі 1 762,00 грн, яка підлягає стягненню з відповідачів у рівних частинах, тобто по 587,33 грн з кожного, а на користь ОСОБА_2 підлягає стягненню судовий збір з позивача за подання апеляційної скарги у розмірі 5 286,00 грн (1762,00грн*2*150%), та за подання касаційної скарги - 7 048,00 грн (1 762,00 грн*2*200%). 
 
Зважаючи на застосування при розподілі судового збору взаємозарахунку сум судового збору, що підлягає стягненню з кожної із сторін, з позивача на користь ОСОБА_2 підлягає стягненню судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг у розмірі 11 746,67 грн ((5286,00 грн +7 048,00 грн) - 587,33 грн).
 
Керуючись статтями 400, 409, 412, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_2 задовольнити частково.
 
Рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 25 жовтня 
2019 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 11 листопада 
2020 року,в частині вирішення позовних вимог про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки та розподілу судового збору скасувати, та ухвалити в цій частині нове судове рішення.
 
У задоволенні позову керівника Мелітопольської місцевої прокуратури в інтересах держави до Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання недійсним державного акту на право власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки відмовити.
 
Стягнути з Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, ОСОБА_1 на користь прокуратури Запорізької області в особі Мелітопольської місцевої прокуратури судовий збір за подання позовної заяви у розмірі по 587,33 грн з кожного.
 
В іншій частині рішення Якимівського районного суду Запорізької області від 
25 жовтня 2019 року та постанову Запорізького апеляційного суду від 
11 листопада 2020 року залишити без змін.
 
Стягнути з прокуратури Запорізької області в особі Мелітопольської місцевої прокуратури на користь  ОСОБА_2 судовий збір за подання апеляційної та касаційної скарг у розмірі 11 746,67 грн.
 
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                            О. В. Ступак
 
Судді:                                                                                     І. Ю. Гулейков
 
С. О. Погрібний
 
Г. І. Усик
 
В. В. Яремко