ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 340/448/19
адміністративне провадження № К/9901/2602/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №340/448/19
за позовом ОСОБА_1 
до Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича, першого заступника начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Родіонова Олексія Володимировича
про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказів, рішень зборів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і моральної шкоди,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року (головуюча суддя: Кармазина Т.М.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (головуюча суддя: Божко Л.А., судді: Баранник Н.П., Дурасова Ю.В.).

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до відповідачів, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив суд:

- визнати протиправними дії першого заступника начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Родіонова Олексія Володимировича , які полягають у проведенні зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону 7 листопада та 7 грудня 2018 року;

- визнати протиправними та скасувати рішення зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області від 7 листопада 2018 року про оголошення громадського осуду начальнику чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області у області ОСОБА_1 ; 

- визнати протиправними та скасувати рішення зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області від 7 грудня 2018 року про оголошення громадського осуду начальнику чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області ОСОБА_1 ; 

- визнати протиправними дії начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича , які полягають у затвердженні незаконних рішень зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону від 7 листопада та 7 грудня 2018 року;

- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича №11 від 14 січня 2019 «Про покарання винного»; 

- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича №21 від 18 січня 2019 року «Про звільнення», яким його звільнено з посади начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області; 

- поновити його на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області з 18 січня 2019 року; 

- стягнути з Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 січня 2019 року і до дня повного виконання судового рішення відповідачами;

- стягнути з Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області на його користь відшкодування моральної шкоди у сумі: 100000 грн. 

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що з 1998 року проходив службу цивільного захисту, а з 2013 року перебував на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, звідки був звільнений 18 січня 2019 року у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту.

ОСОБА_1 посилався на те, що рішення про звільнення були прийняті з порушенням законодавства і за відсутності достатніх підстав для цього. 

Зокрема, стверджував, що в Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі також - «Управління ДСНС у Кіровоградській області») не було підстав для застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби за систематичне невиконання умов контракту, оскільки у його випадку відсутня така ознака як «систематичність». 

Також вказував, що його притягнуто до дисциплінарної відповідальності за порушення під час навчань вимог відомчої інструкції. Заперечуючи таке порушення інструкції, зауважував, що навчання проводяться з метою підвищення рівня умінь та навичок особового складу, а тому навіть якби він і допустив подібне порушення, то дисциплінарне стягнення у виді звільнення не відповідало б характеру й тяжкості проступку. З огляду на це вважав незаконними накази, на підставі яких його звільнено зі служби.

Окремо ОСОБА_1 посилався на незаконність проведених зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону, на яких нібито йому оголошено громадський осуд, і стверджував, що у такий спосіб зазнав утисків з боку відповідачів, а рішення цих зборів є сфабрикованими і були використані як передумови для його звільнення.

Зрештою запевняв, що внаслідок незаконного звільнення зі служби зазнав моральних страждань і приниження ділової репутації. З огляду на це просив суд відшкодувати завдану йому моральну шкоду у спосіб стягнення з роботодавця заявленої суми компенсації.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

22 липня 2019 року Кіровоградський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про залишення позову без розгляду у частині вимог про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень зборів.

Того ж дня вказаний суд ухвалив рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги, а саме:

- визнав протиправним та скасував наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області №11 від 14 січня 2019 (по особовому складу) «Про покарання винного»;

- визнав протиправним та скасував наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області №21 від 18 січня 2019 «Про звільнення», яким   ОСОБА_1 , підполковника служби цивільного захисту, начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області звільнено зі служби цивільного захисту з 18 січня 2019 року;

- поновив ОСОБА_1 на службі цивільного захисту на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області з 18 січня 2019 року;

- стягнув з Управління ДСНС у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 січня 2019 року до 22 липня 2019 року включно у розмірі: 89145 грн.;

- відмовив у задоволенні решти позовних вимог (стягнення моральної шкоди).

Місцевий суд зауважив, що ОСОБА_1 було звільнено зі служби у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту, однак цей контракт набув чинності 26 червня 2018 року, а три дисциплінарні стягнення (догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність) були застосовані до нього раніше - 1 лютого, 16 лютого та 18 червня 2018 року. З огляду на це суд дійшов висновку, що вказані стягнення не входять до складу систематичного невиконання умов контракту.

Також суд зауважив те, що у період дії вказаного контракту ОСОБА_1 інкриміновано лише один проступок, вчинений 4 грудня 2018 року. Водночас суд дійшов висновку, що факт порушення позивачем деяких вимог відомчої інструкції знайшов своє підтвердження у ході судового розгляду, проте характер й тяжкість вчиненого проступку не відповідає тяжкості застосованого дисциплінарного стягнення. 

Крім цього, суд зазначив, що Управління ДСНС у Кіровоградській області, застосовуючи до позивача такий крайній захід дисциплінарного впливу як звільнення зі служби, не обґрунтувало пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку, який викладений у висновку за результатами службового розслідування від 29 грудня 2018 року. Також суд вказав, що відповідачем при накладенні дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби не враховано особу позивача, його відношення до служби, що він неодноразово заохочувався, нагороджувався грамотами та відзнаками, брав участь в антитерористичній операції.

З огляду на це місцевий суд констатував, що наказ №11 від 14 січня 2019 року прийнятий в порушення вимог пунктів 75, 83 Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту, а тому є протиправним та підлягає скасуванню. Водночас суд зазначив, що оскільки наказ №21 від 18 січня 2019 року «Про звільнення» фактично прийнятий на виконання наказу №11 від 14 січня 2019 року, то він також є протиправним й має бути скасований.

Зрештою, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про стягнення моральної шкоди, суд виходив з того, що позивачем не було надано доказів її наявності, зокрема, заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, а також позивач не зміг пояснити, з чого він виходить, визначаючи розмір такої шкоди.

ОСОБА_1 оскаржив до апеляційного суду це рішення у частині відмови у стягненні моральної шкоди.

Також це рішення у частині задоволених позовних вимог було оскаржене Управлінням ДСНС у Кіровоградській області.

14 листопада 2019 року Третій апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою залишив без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 й задовольнив скаргу Управління ДСНС у Кіровоградській області та скасував рішення місцевого суду і відмовив у задоволенні позовних вимог.

Апеляційний суд виходив з того, що наявність трьох діючих дисциплінарних стягнень та вчинення нового проступку протягом року є свідченням систематичного невиконання позивачем умов контракту. З огляду на це суд констатував, що дії відповідачів вчинені у межах наданих повноважень і відповідають законодавству, тому позовні вимоги ОСОБА_1 не можуть бути задоволені.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

У січні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить повністю скасувати постанову апеляційного суду, частково скасувати рішення місцевого суду, задовольнити його позовну вимог про стягнення моральної шкоди у розмірі: 100  000,00 грн, у іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Скаржник покликається на помилкове тлумачення апеляційним судом норм матеріального права та необґрунтованість висновків цього суду стосовно наявності у його діях ознаки «систематичності» невиконання умов контракту. Наголошує на тому, що дія попереднього десятирічного контракту №1269/08 від 26 червня 2008 року закінчилася й він не продовжувався. Водночас новий контракт №296/18 набув чинності 26 червня 2018 року й у період дії цього договору він не допустив проявів систематичного його невиконання. Своєю чергою, вважає правильними тлумачення й висновки місцевого суду з цього питання.

Також ОСОБА_1 стверджує, що суд апеляційної інстанції не спростував висновків, викладених у рішенні місцевого суду, щодо невідповідності характеру й тяжкості вчиненого проступку тяжкості застосованого дисциплінарного стягнення у наказі №11 від 14 січня 2019 року «Про покарання винного».

Водночас скаржник посилається на помилковість висновку суду першої інстанції стосовно відмови у задоволення вимоги про стягнення моральної шкоди. Запевняє, що внаслідок незаконного звільнення зазнав моральної шкоди. Стверджує, що компенсація цієї шкоди не поглинається самим фактом відновлення становища, яке існувало до звільнення з роботи, а має самостійне юридичне значення. Вважає, що ним доведено факт спричинення моральної шкоди й місцевий суд мав би задовольнити цю вимогу.

Управління ДСНС у Кіровоградській області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.

Вважає, що апеляційний суд ухвалив законну й обґрунтовану постанову. Наполягає на тому, що у діях ОСОБА_1 були ознаки систематичного невиконання умов контракту.

Начальник Управління ДСНС у Кіровоградській області полковник служби цивільного захисту Миронюк В.Г. подав відзив на касаційну скаргу, який загалом тотожний змісту й правовій позиції, яка викладена у відзиві цього Управління. Також просить залишити без задоволення скаргу ОСОБА_1 , а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.

Перший заступник начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області полковник служби цивільного захисту Родіонов О.В. відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 10 лютого 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Позивач ОСОБА_1 проходив службу цивільного захисту з 15 жовтня 1998 року до 18 січня 2019 року. За період роботи працював на різних посадах, у тому числі з 25 квітня 2013 року й до дня звільнення - на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області, у званні підполковника служби цивільного захисту.

1 лютого 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді догани за порушення службової дисципліни (неякісне виконання службових обов`язків), оскільки він разом із черговою зміною оперативно-координаційного центру, керівництво якою він здійснював, на порушення розпорядку дня приймали їжу (вечеряли) у невстановлений час (не з 18:00 до 19:00, а о 19:15) та у невстановленому місці (не в їдальні центру, а в приміщенні чергової зміни). 

16 лютого 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді суворої догани за порушення службової дисципліни, оскільки 9 лютого 2018 року під час чергування у складі чергової зміни оперативно-координаційного центру він не виконав вказівку тимчасово виконуючого обов`язки начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області щодо організації виїзду чергового автомобіля.

18 червня 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді попередження про неповну службову відповідність за порушення службової дисципліни, оскільки він порушив розпорядок дня, трудову дисципліну та графік відпочинку особового складу чергових змін оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області.

26 червня 2018 року набув чинності контракт №296/18, укладений строком на три роки між ОСОБА_1 та Державною службою України з надзвичайних ситуацій в особі начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області.

Згідно з пунктом 1 цього контракту, ОСОБА_1 ознайомився із законами та іншими нормативно-правовими актами, які регулюють порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, і добровільно взяв на себе зобов`язання додержуватися Конституції та законів України, сумлінно виконувати вимоги Присяги служби цивільного захисту, статутів, наказів чи розпорядження керівників (начальників), своїх службових обов`язків, підвищення своєї професійної майстерності, досягнення позитивних результатів з фізичної підготовки.

Пунктом 5 вказаного контракту визначено, що однією з підстав його припинення за ініціативою Державної службою України з надзвичайних ситуацій та звільнення зі служби є систематичне невиконання умов контракту особою рядового і начальницького складу.

4 грудня 2018 року тимчасово виконуючий обов`язки начальника оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області подав рапорт на ім`я начальника вказаного Управління, у якому повідомив, що 4 грудня 2018 року о 07:04 год у рамках проведення навчань начальник чергової зміни оперативно-координаційного центру ОСОБА_1 порушив вимоги Інструкції з організації оповіщення і збору начальницького складу служби цивільного захисту і працівників, оскільки: не довів сигнал черговому контрольно-пропускного пункту Управління; не поставив завдання щодо організації пропускного режиму до адміністративної будівлі Управління та обліку прибуття співробітників Управління та підрозділів забезпечення, а після узагальнення результатів оповіщення не здійснив доповідь начальнику Управління щодо результатів проведення оповіщення. На основі цього запропоновано притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

6 грудня 2018 року було призначене службове розслідування щодо фактів, викладених у вказаному рапорті.

29 грудня 2018 року начальник Управління ДСНС у Кіровоградській області затвердив висновок про результати службового розслідування за фактами, викладеними у рапорті від 4 грудня 2018 року.

У висновку службового розслідування зазначено, що факти, викладені у рапорті про невиконання ОСОБА_1 своїх обов`язків, мали місце. Також у висновку комісія запропоновувала: за систематичне порушення службової дисципліни та враховуючи, що раніше вжиті заходи дисциплінарного впливу не дали позитивних результатів, притягнути начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління підполковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту відповідно до пунктів 68 та 103 Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту.

14 січня 2019 року Управління ДСНС у Кіровоградській області, покликаючись на висновок службового розслідування й той факт, що раніше вжиті до ОСОБА_1 заходи дисциплінарного впливу не дали позитивних результатів, видало наказ №11 (по особовому складу) «Про покарання винного», яким на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту.

17 січня 2019 року, з метою реалізації вказаного наказу, ОСОБА_1 повідомлено про те, що о 10:00 год того ж дня в адміністративній будівлі Управління відбудеться засідання атестаційної комісії.

За результатами атестування ОСОБА_1 було складено атестаційний лист за період з травня 2018 року до грудня 2018 року. Згідно висновків старшого начальника та атестаційної комісії позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту.

18 січня 2019 року начальник оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області вніс подання про звільнення ОСОБА_1 зі служби у запас Збройних Сил України за пунктом 176 підпунктом 6 (у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового і начальницького складу).

18 січня 2019 року Управління ДСНС у Кіровоградській області видало наказ №21 «Про звільнення», яким підполковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 , начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру цього Управління, відповідно до Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу звільнено зі служби цивільного захисту у запас (з постановкою на військовий облік) за підпунктом 6 пункту 176 (у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового і начальницького складу) та виключено з кадрів Державної служби України з надзвичайних ситуацій і знято з усіх видів забезпечення з 18 січня 2019 року.

У вказаному наказі зазначено підставу його прийняття, а саме: наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області від 14 січня 2019 року №11, подання начальника оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області Шпильового О.М.

Не погоджуючись з оскаржуваними наказами про звільнення зі служби, позивач звернувся до суду з метою їхнього оскарження.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 

Кодекс цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року №5403-VI (далі також - «КЦС»)

Відповідно до частин першої, другої й третьої статті 101 КЦС служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період. 

Порядок проходження громадянами України служби цивільного захисту визначається цим Кодексом та положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, що затверджується Кабінетом Міністрів України. 

На рядовий і начальницький склад служби цивільного захисту поширюється дія Дисциплінарного статуту, затвердженого законом.

Згідно з частиною першою статті 102 КЦС на службу цивільного захисту приймаються на конкурсній та контрактній основі громадяни України з повною загальною середньою освітою, які відповідають кваліфікаційним вимогам і здатні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров`я виконувати свій службовий обов`язок.

Відповідно до частини першої статті 103 КЦС щодо проходження служби цивільного захисту може бути укладено контракт, з-поміж іншого, з особою, яка призначається на посаду рядового або начальницького складу служби цивільного захисту.

Згідно з частиною четвертою статті 103 КЦЗ форма, порядок і правила укладення контракту, припинення (розірвання) контракту та наслідки припинення (розірвання) контракту визначаються положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу. 

Відповідно до пункту 6 частини другої статті 106 КЦЗ контракт припиняється (розривається), а особи рядового і начальницького складу звільняються із служби цивільного захисту у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового чи начальницького складу.

Дисциплінарний статут служби цивільного захисту, затверджений Законом України від 5 березня 2009 року №1068-V (далі також - «Дисциплінарний статут»)

Пунктом 1 Дисциплінарного статуту визначено, службова дисципліна - це бездоганне та неухильне виконання особами рядового і начальницького складу службових обов`язків, установлених Кодексом цивільного захисту України, цим Статутом, іншими нормативно-правовими актами та контрактом про проходження служби в органах і підрозділах цивільного захисту.

Згідно з пунктами 3-4 Дисциплінарного статуту службова дисципліна в органах і підрозділах цивільного захисту зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу під час проходження служби, з-поміж іншого, виконувати вимоги Присяги, контракту, накази начальників, додержуватися цього Статуту та інших нормативно-правових актів. Порушення службової дисципліни є дисциплінарним правопорушенням.

Відповідно до пункту 57 Дисциплінарного статуту дисциплінарні стягнення накладаються на осіб рядового і начальницького складу за порушення ними службової дисципліни.

Пунктом 68 Дисциплінарного статуту передбачено, що на осіб рядового і начальницького складу за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 

1) зауваження; 
2) догана; 
3) сувора догана; 
4) попередження про неповну службову відповідність; 
5) звільнення зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту чи через службову невідповідність.

Пунктами 75-76 Дисциплінарного статуту встановлено, що на осіб рядового і начальницького складу, які порушили службову дисципліну, можуть бути накладені лише визначені цим Статутом дисциплінарні стягнення, що відповідають ступеню вини особи. Відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до пункту 80 Дисциплінарного статуту звільнення осіб рядового і начальницького складу зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту або через службову невідповідність є крайнім заходом дисциплінарного впливу і може застосовуватися у разі, якщо раніше вжиті заходи дисциплінарного впливу не дали позитивних результатів або якщо вчинене дисциплінарне правопорушення не сумісне з перебуванням на службі цивільного захисту 

Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затверджене постановою уряду від 11 липня 2013 року №593 (далі також - «Положення»)

Згідно з пунктом 3 цього Положення особами рядового і начальницького складу служби цивільного захисту є громадяни, які у добровільному порядку прийняті на службу цивільного захисту за контрактом і яким присвоєно відповідно до цього Положення спеціальні звання.

Відповідно до пункту 29 Положення особи рядового і начальницького складу можуть бути заохочені або притягнуті до дисциплінарної відповідальності у порядку, передбаченому Дисциплінарним статутом служби цивільного захисту.

Пунктом 45 Положення визначено, що контракт про проходження служби цивільного захисту - це письмова угода, що укладається на добровільній основі між громадянином та державою, від імені якої виступає Державна служба України з надзвичайних ситуацій, для встановлення правових відносин між сторонами під час проходження такої служби.

За змістом пункту 51 Положення контракт укладається у двох примірниках по одному для кожної із сторін, що мають однакову юридичну силу, за формою згідно з додатками 1 і 2, кожний з яких підписується особою, яка вступає на службу цивільного захисту чи продовжує її, і посадовою особою Державної служби України з надзвичайних ситуацій, якій надано право на підписання контракту, скріплюється гербовою печаткою відповідного органу чи підрозділу цивільного захисту і зберігається у кожної із сторін.

Примірник контракту, що залишається в Державній службі України з надзвичайних ситуацій, долучається до матеріалів для формування особової справи особи, яка приймається на службу цивільного захисту, особової справи особи рядового чи начальницького складу, яка продовжує службу цивільного захисту.

Після укладення контракту видається наказ по особовому складу про прийняття на службу цивільного захисту і призначення на посаду.

Згідно з пунктом 53 Положення строк дії контракту обчислюється з дня набрання ним чинності. Про день набрання чинності контрактом робиться відповідний запис в усіх примірниках контракту. Строк дії контракту обчислюється повними роками.

Відповідно до пункту 55 Положення новий контракт про проходження служби укладається між посадовою особою, якій надано право на підписання контракту, та особою рядового і начальницького складу не пізніше, ніж за два тижні до закінчення строку дії чинного контракту. Про укладення нового контракту оголошується у наказі по особовому складу не пізніше наступного дня після закінчення строку дії попереднього контракту, після чого він набирає чинності.

У відповідності до пункту 56 Положення днем припинення строку дії контракту вважається: 

1) день закінчення строку дії контракту; 
2) день, зазначений у наказі по особовому складу про звільнення із служби цивільного захисту (але не раніше дня виключення особи рядового і начальницького складу з кадрів Державної служби України з надзвичайних ситуацій) - у разі дострокового розірвання контракту; 
3) наступний день після смерті (загибелі) особи рядового і начальницького складу, а також визнання її судом безвісно відсутньою або оголошення померлою.

У разі припинення строку дії контракту в примірнику контракту, що зберігається в особовій справі, робиться запис про підставу та дату припинення його дії, який скріплюється гербовою печаткою. Особа рядового і начальницького складу подає за бажанням другий примірник контракту до відповідного органу чи підрозділу цивільного захисту, у якому робиться такий самий запис, що і в першому примірнику.

Кодекс законів про працю України від 10 грудня 1971 року №322-VIII (далі також - «КЗпП»)

Відповідно до частини третьої статті 21 КЗпП особливою формою трудового договору є контракт, в якому строк його дії, права, обов`язки і відповідальність сторін (в тому числі матеріальна), умови матеріального забезпечення та організації праці працівника, умови розірвання договору, в тому числі дострокового, можуть встановлюватися угодою сторін. Сфера застосування контракту визначається законами України.

Частинами першою й другою статті 235 КЗпП визначено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. 

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Згідно з статтею 237-1 КЗпП відшкодування власником або уповноваженим ним органом моральної шкоди працівнику провадиться у разі, якщо порушення його законних прав призвели до моральних страждань, втрати нормальних життєвих зав`язків і вимагають від нього додаткових зусиль для організації свого життя. 

Порядок відшкодування моральної шкоди визначається законодавством.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі також - «Закон №460-IX»). 

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга подана до набрання чинності Законом №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Проаналізувавши доводи касаційного скарги, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для її часткового задоволення з огляду на таке.

Згідно частини 4 статті 328 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (у редакції до 8 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. 

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Обставини спору, доводи його учасників і висновки судів попередніх інстанцій свідчать про те, що у цій справі ключовим є питання тлумачення поняття «систематичне невиконання умов контракту», яке вживається у статті 106 КЦС, пункті 68 Дисциплінарного статуту, пункті 176 Положенні, пункті 5 контракту №296/18 від 26 червня 2018 року як підстава для припинення (розірвання) контракту про проходження служби цивільного захисту і звільнення зі служби, у контексті того, чи належить враховувати до його змісту й обсягу дисциплінарні стягнення, які були накладені на ОСОБА_1 до дня набрання чинності контрактом №296/18 від 26 червня 2018 року.

Перевіряючи правильність тлумачення судами попередніх інстанцій норм матеріального права й вирішуючи спірне питання, Верховний Суд виходить з такого.

Законодавство, яке стосується порядку проходження громадянами України служби цивільного захисту, не містить визначення поняття «систематичне невиконання умов контракту».

Контракт про проходження служби цивільного захисту №296/18 від 26 червня 2018 року, за невиконання умов якого ОСОБА_1 звільнено зі служби й посади, також не розкриває його змісту.

У спорах, які стосувалися законності звільнення зі служби цивільного захисту у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового чи начальницького складу, касаційний суд тлумачив наведене поняття.

Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 23 листопада 2020 року у справі №814/1722/16 зазначив, що поняття «систематичність» передбачає застосування до особи заходів дисциплінарного впливу до вчинення нею проступку, після якого керівником прийнято рішення про звільнення зі служби. 

Водночас Суд зауважував, що систематичним невиконанням умов контракту є невиконання однією зі сторін одного із зобов`язань та інших умов, визначених контрактом, які допускались два чи більше разів протягом останнього року служби (пункт 39 вказаної постанови).

Крім цього, у постанові від 10 червня 2021 року у справі №560/3025/20 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що під терміном «систематичне невиконання умов контракту» слід розуміти вчинення дисциплінарного проступку особою рядового і начальницького складу після застосування дисциплінарного стягнення до такої особи, яке не втратило юридичної сили. 

Наявність у особи рядового і начальницького складу двох або більше дисциплінарних стягнень, накладених на вказаних осіб протягом року, є підставою для звільнення їх із служби цивільного захисту, у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту.

Наведена практика касаційного суду свідчить про те, що для кваліфікації поведінки особи рядового чи начальницького складу як «систематичне невиконання умов контракту» достатньо вчинення нею двох дисциплінарних проступків протягом останнього року служби за тієї умови, що попереднє стягнення має юридичну силу.

Водночас необхідно зауважити, що вказані висновки були сформульовані касаційним судом у справах, де особа вчинила або їй було інкриміноване «систематичне невиконання умов контракту» у період дії одного контракту.

Проте істотною відмінністю справи ОСОБА_1 є той факт, що протягом одного календарного 2018 року він проходив службу цивільного захисту на підставі двох різних контрактів.

Допоки не сплив строк дії контракту №1269/08 від 26 червня 2008 року, у 2018 році на ОСОБА_1 було накладено три дисциплінарні стягнення.

Натомість контракт, за невиконання умов якого ОСОБА_1 був звільнений зі служби, набув чинності 26 червня 2018 року й був укладений на три роки.

Як встановили суди, у межах строку дії цього контракту ОСОБА_1 вчинив один дисциплінарний проступок, порушивши під час навчань 4 грудня 2018 року приписи відомчої інструкції з організації оповіщення і збору начальницького складу служби цивільного захисту та працівників Управління ДСНС у Кіровоградській області.

У спірних правовідносинах відповідачі й суд апеляційної інстанції ознаку «систематичності» пов`язують із проходженням контрактної служби як такої, не розмежовуючи її на окремі контракти. По суті мова йде про розширювальне тлумачення закону.

Водночас позивач та суд першої інстанції трактують ознаку «систематичності» у прив`язці до одного конкретного контракту, заперечуючи поширення дії стягнень з минулого контракту на новий. Тобто йдеться про буквальний підхід до тлумачення закону.

Логіка обох позицій є зрозумілою, позаяк у спірних правовідносинах йде складне балансування між публічним та приватним інтересами й у протиріччя між собою вступають цілі забезпечення службової дисципліни та убезпечення від безпідставного притягнення до юридичної відповідальності.

Однак правова позиція стосовно розширювального тлумачення закону побудована на нетривкому правовому ґрунті. У той час, коли буквальне тлумачення має під собою більшу стійку юридичну основу.

Так, за приписами пункту 45 Положення контракт про проходження служби цивільного захисту - це письмова угода, що укладається на добровільній основі між громадянином та державою, від імені якої виступає Державна служба України з надзвичайних ситуацій, для встановлення правових відносин між сторонами під час проходження такої служби.

Отже, правовідносини з проходження служби цивільного захисту на контрактній основі виникають на підставі однієї угоди.

Також буквальне тлумачення поняття «систематичне невиконання умов контракту», вжите у статті 106 КЦС, пункті 68 Дисциплінарного статуту, пункті 176 Положенні, а також пункті 5 контракту №296/18 свідчить про те, що дійсний зміст (смисл) цих норм стосується невиконання умов саме контракту, а не контрактів.

До цього ж, законодавство не містить чітких приписів або вказівок на те, що поняття «систематичне невиконання умов контракту» у правовідносинах стосовно проходження служби цивільного захисту належить тлумачити ширше його буквального змісту.

Зрештою до необхідності буквального тлумачення цих приписів спонукає й принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права). Згідно з цим принципом норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаєминах із державою, завжди трактуються на користь особи. Про потребу застосування подібного підходу зазначав Європейський Суд з прав людини у рішенні ««Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 6 листопада 2018 року у справі №812/292/18. 

Тому Суд вважає, що систематичність невиконання умов контракту про проходження служби цивільного захисту - це щонайменше двократність порушення умов контракту, чинного на момент скоєння таких діянь.

Враховуючи ці висновки, Суд звертає увагу на те, що контракт №296/18 набрав чинності 26 червня 2018 року, водночас три дисциплінарні стягнення у виді догани, суворої догани та попередження про неповну службову відповідність були накладені на ОСОБА_1 до укладення цієї угоди, а тому вказані стягнення не входять до складу систематичного невиконання умов контракту №296/18 від 26 червня 2018 року.

Отже, доводи позивача й висновок суду першої інстанції про те, що у випадку ОСОБА_1 відсутня складова систематичності, є правильним.

Водночас суд апеляційної інстанції помилково застосував норми матеріального права й дійшов хибних висновків. При ухваленні постанови від 14 листопада 2019 року апеляційний суд віддав перевагу найменш сприятливому для позивача тлумаченню законодавства України. Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд повинен застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

З огляду на це, також необхідно погодитися з місцевим судом у тому, що характер та тяжкість проступку, вчиненого ОСОБА_1 4 грудня 2018 року у період дії контракту №296/18, не відповідає тяжкості застосованого дисциплінарного стягнення. Управління ДСНС у Кіровоградській області, застосовуючи до позивача крайній захід дисциплінарного впливу у виді звільнення зі служби, не обґрунтувало пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку, який викладений у висновку за результатами службового розслідування від 29 грудня 2018 року.

Зрештою місцевий суд правильно застосував статтю 237-1 КЗпП і дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги ОСОБА_1 про стягнення моральної шкоди через брак доказів її заподіяння. 

Верховний Суд у складі колегій суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 4 березня 2020 року у справі №815/2215/15,  від 19 вересня 2018 року у справі №815/7401/16 зауважував, що у справах про відшкодування моральної шкоди обов`язок доказування покладається на особу, яка заявляє вимогу про відшкодування цієї шкоди (пункти 86 і 59 відповідно).

Зважаючи на те, що ОСОБА_1 не надано доказів, які прямо чи опосередковано підтверджують заподіяння йому сильних душевних страждань, шкоди здоров`ю, чи інших втрат немайнового характеру, з яких суд, при обрахуванні розміру компенсації, міг би встановити характер й обсяг моральних страждань і понесені ним матеріальні витрати, у місцевого суду були відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про стягнення моральної шкоди. 

З огляду на викладене Верховний Суд дійшов переконання, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об`єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення спору, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про часткове задоволення позову.

Рішення цього суду по своїй суті є правильним. Висновки ж апеляційного суду є необґрунтованими. Вказаний суд неправильно розтлумачив закон, внаслідок чого ухвалив незаконну постанову.

У своїй сукупності зазначене дає підстави вважати, що суд апеляційної інстанції скасував рішення місцевого суду, яке відповідає закону.

Отже, доводи касаційної скарги спростовують висновки суду апеляційної інстанції та приймаються Верховним Судом як обґрунтовані. Водночас Суд відхиляє касаційні доводи стосовно незаконності рішення місцевого суду у частині відмови у задоволенні вимоги про стягнення моральної шкоди.

Відповідно до статті 352 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Зважаючи на приписи статті 352 КАС України, касаційну скаргу необхідно задовольнити частково і скасувати постанову апеляційного суду, залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року скасувати.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
О.В.          Калашнікова
В.М.          Соколов,
Судді          Верховного Суду