ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 1.380.2019.000673
адміністративне провадження № К/9901/36198/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 (головуючий суддя Качур Р.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019 (колегія суддів у складі: Довгої О.І., Запотічного І.І., Кузьмича С.М.) у справі за позовом Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові до ОСОБА_1 , третя особа - Львівська міська рада про знесення самочинно збудованого об`єкта,
В С Т А Н О В И В:
У лютому 2019 року Інспекція державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові звернулася до суду з позовом до ОСОБА_1 про знесення самочинно збудованого будинку, що розташований на АДРЕСА_1 з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням цього об`єкта за рахунок відповідача.
Позов обґрунтовано тим, що відповідач не виконав вимог припису від 23.10.2017 щодо знесення об`єкта самочинного будівництва.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04.07.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просила касаційну скаргу залишити без задоволення ,а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами, 31.08.2016 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові зареєстровано декларацію на початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла.
В декларації, зокрема, зазначено, що замовником будівництва є ОСОБА_1 , категорія складності визначена як ІІ.
Технічний нагляд здійснює ОСОБА_2 , кваліфікаційний сертифікат АТ №004808. Генеральний підрядник - КП «Центр Комплекс» ЛОАІ ВОІ СОІУ, м. Львів, пл. Ринок, 1, а/с 914, код ЄДРПОУ 20774040, директор Хорощак О.Д. Робочий проект розроблено ФОП ОСОБА_3 , головний архітектор проекту ОСОБА_3 , кваліфікаційний сертифікат архітектора АА №000201. Відповідальною особою проектувальника, що здійснює авторський нагляд визначено ОСОБА_3 .
Експертиза проекту виконана філією ДП «Укрдержбудекспертиза» у Львівській області (експертний звіт від 17.05.2016 №14-1015-16). Згідно експертного звіту - робочий проект виконано згідно вихідних даних на проектування з дотриманням вимог в частині міцності, надійності та довговічності об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на АДРЕСА_3 видано управлінням архітектури департаменту містобудування Львівської міської ради 30.07.2015 за № 89. Управлінням охорони історичного середовища 16.06.2015 видано висновок про можливість та умови здійснення містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень на території історичного ареалу міста у разі реконструкції будівлі за адресою: АДРЕСА_3 .
Студентським проектно-технологічним бюро Львівського національного аграрного університету розроблено проектні пропозиції реконструкції житлової квартири АДРЕСА_4 з розширенням за рахунок надбудови житлового будинку та влаштування шпунтового огородження по АДРЕСА_3 .
Приватним підприємством «Науково-виробнича фірма «Геотест» розроблено технічні висновки про інженерно-геологічні умови ділянки розташування будівлі по АДРЕСА_3 .
26.09.2016 провідним спеціалістом відділу інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ОСОБА_1 при реконструкції квартири АДРЕСА_2 .
За результатами перевірки складено Акт від 26.09.2016, яким зафіксовано наступне.
Проектною документацією передбачено реконструкцію квартири АДРЕСА_2 за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла, в межах існуючої будівлі, а саме, фундаменту та стін першого поверху. Проте, на час перевірки, на об`єкті будівництва проводились будівельні роботи із влаштування нового фундаменту та з вибирання землі на відстані від меж фундаменту будинку. З вищенаведеного контролюючий орган дійшов висновку, що існуючий будинок, який підлягав реконструкції, було повністю знесено, а будівельні роботи проводяться за межами існуючого фундаменту знесеного будинку. Таким чином, будівельні роботи з будівництва об`єкта проводяться у невідповідності до проектної документації на будівництво такого об`єкта та вимог будівельних норм, державних стандартів і правил. Крім того, робочим проектом було передбачено встановлення залізобетонної підпірної стіни на відстані від будинку 1,5 м. або влаштування ряду набивних паль для стримування тиску ґрунту. Однак, спорудження зазначеного об`єкта будівництва не передбачено містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки. Також, документ про право власності чи користування земельною ділянкою, на якій необхідно проводити будівельні роботи - відсутній. Таким чином, робочий проект розроблено у невідповідності до вимог містобудівної документації та вихідних даних та без дотримання вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, чим порушено вимоги ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
На підставі даних, зафіксованих в акті перевірки, щодо відповідачки було складено протоколи про адміністративне правопорушення від 26.09.2016 за фактами: порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджених проектних рішень під час нового будівництва об`єкту по АДРЕСА_3 ,     відповідальність за яке передбачена ч. 1 ст. 96 КУпАП ; виконання будівельних робіт на АДРЕСА_3 без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та за наведення недостовірних даних у декларації, вчинені щодо об`єкта будівництва II категорії складності, відповідальність за яке передбачена ч. 7 ст. 96 КУпАП ; незабезпечення замовником ОСОБА_1 здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно з вимогами законодавства, відповідальність за яке передбачена ч. 16 ст. 96 КУпАП ; незабезпечення замовником ОСОБА_1 здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно з вимогами законодавства, відповідальність за яке передбачена ч. 17 ст. 96 КУпАП .
Також ОСОБА_1 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 26.09.2016 про зупинення проведення будівельних робіт, усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та усунення виявлених порушень.
20.10.2017, Інспекцією проведено позапланову перевірку виконання припису від 26.09.2016 щодо зупинення виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 .
За результатами проведеної перевірки складено акт від 20.10.2016 про те, що на час проведення перевірки встановлено виконання будівельних робіт на АДРЕСА_3 , а саме мурування стін першого поверху. З наведеного вбачається, що ОСОБА_1 не виконала вимоги припису, виданого 26.09.2017, чим порушила вимоги підпункту «б» пункту 3 частини 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», абз. 3 п. 14 Порядку здійснення державного архітектурно будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ № 553 від 23.05.2011. За невиконання вимог припису стосовно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення згідно ч. 1 ст.188-42 КУпАП та постанову № 07-вих-2972/116 від 03.11.2016 по справі про адміністративне правопорушення.
20.10.2016 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові видано черговий припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженого проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
23.01.2017 черговою перевіркою Інспекції в акті відповідної перевірки встановлено невиконання припису від 20.10.2016 про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженого проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Складено протокол від 23.01.2017 про адміністративне правопорушення згідно ч. 1 ст.188-42 КУпАП та постанову № 0006-вих-712/47 від 07.02.2017 по справі про адміністративне правопорушення.
23.01.2017 Інспекцією винесено остаточний припис стосовно замовника ОСОБА_1 щодо знесення об`єкта самочинного будівництва, що знаходиться на АДРЕСА_3 . 
Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, Інспекція звернулась до суду з позовом про зобов`язання відповідача знести самочинно збудований об`єкт.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, дійшов висновку, що вимоги позивача про знесення самочинного будівництва є передчасними.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегією суддів встановлено наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції  України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон № 3038-VI.
Відповідно до статті 41     Закону № 3038-VI   державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Згідно положень статті 38 Закону № 3038-VI у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі, якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
Отже, положення статті 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту таким, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.11.2018 у справі № 815/2311/15 та від 09.07.2020   у справі № 463/4564/16-а.
При цьому, зверненню суб`єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов`язання знести самочинне будівництво передує саме наявність вищезазначених обставин.
Аналіз наведених вище положень частини першої статті 38 Закону № 3038-VI у взаємозв`язку з нормами частини першої статті 41 цього ж Закону дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, орган державного архітектурно-будівельного контролю уповноважений видати припис про усунення порушень. Цей припис є обов`язковою передумовою для можливості контролюючого органу звернутися до суду на підставі частини першої статті 38 цього Закону у зв`язку з його невиконанням.
Цією нормою встановлено лише два способи усунення порушень у разі істотного відхилення від проекту, а саме: проведення перебудови або приведення об`єкта до попереднього стану.
Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
Разом з цим, визначальним та достатнім є встановлення у сукупності та послідовності фактів здійснення відповідачем будівництва без документів, що дають право на це, у тому числі без належно затвердженого проекту та невиконання вимоги зобов`язального припису, яким вимагалось усунути виявлені порушення.
Тягар доказування наявності перелічених фактів та умов покладається на суб`єкта владних повноважень, що звертається до суду, проте їх перевірка здійснюється судом.
При цьому зверненню суб`єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов`язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
Поряд з цим, Верховний Суд звертає увагу, що для правильного вирішення цього спору необхідно встановити наявність або відсутність підстав, з якими чинне законодавством пов`язує можливість знесення самочинного будівництва.
Так, у постанові від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18 Верховний Суд сформував ряд ключових правових висновків щодо цієї категорії справ:
1) можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
2) в інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (а) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (б) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (в) належно затвердженого проекту, стаття 376 ЦК України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Натомість правове значення має позиція власника (користувача) земельної ділянки, а також дотримання прав інших осіб. Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок (частина четверта статті 376 ЦК України). У такому випадку знесення самочинного будівництва можливе без попереднього рішення суду про зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Це є логічним та виправданим, оскільки такі види самочинного будівництва, безперечно, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови.
У постанові від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18 Верховний Суд вже сформував правовий висновок про те, що обов`язковому (безальтернативному) знесенню об`єкт будівництва підлягає лише у випадках, якщо такий об`єкт побудовано на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети та/або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи.
В усіх інших випадках знесенню передує встановлення можливості перебудови об`єкта будівництва.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 24.06.2020 у справі № 320/5880/18 та від 07.10.2020   у справі № 640/183/19, від 28.05.2021 у справі №320/5528/18.
У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з відсутності підстав для застосування крайньої міри у вигляді знесення об`єкта будівництва.
Однак, судами попередніх інстанцій не встановлено та не досліджено ряд обставин, які мають значення для вирішення спору у даній справі.
Так, Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_2 за рахунок надбудови та встановлення двоконтурного котла.
Тобто, замовником було повідомлено про наміри проведення саме реконструкції житлового будинку.
Однак, в ході проведення позапланової перевірки позивачем було виявлено об`єкт самочинного будівництва, який не може розцінюватись як реконструкція існуючої будівлі.
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначила, що недостатня глибина залягання існуючих фундаментів, незадовільний стан огороджуючих конструкцій (цегляних стін), негативний вплив на будівлю, яка в цілому знаходиться в аварійному стані та який спричинений зсувом ґрунту, і стало причиною проведення нею реконструкції квартири АДРЕСА_4 у вигляді нової забудови.
Тобто, фактично останньою не заперечувався факт проведення нового будівництва.
Так, положеннями статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що Замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із  Законом України  "Про оцінку впливу на довкілля".
Однак будь - які відомості про наявність декларації про початок будівельних робіт, що має на меті будівництво нового об`єкту, матеріали справи не містять.
При цьому судами не надано жодної правової оцінки інкримінованим ОСОБА_1 правопорушенням, які було виявлено в ході проведення перевірки, з огляду на те, що нове будівництво фактично здійснено без відповідних дозвільних документів.
Крім того, у касаційній скарзі скаржник вказує, що земельна ділянка, на якій здійснено будівництво, є комунальною власністю (власністю територіальної громади м. Львова),а також вказано на те, що земельна ділянка на АДРЕСА_3 площею 0,  0020 га використовується без документів на землекористування та самовільно зайнята. 
Однак, суди не встановили правовий статус земельної ділянки, на якій зведено спірний об`єкт будівництва; не дослідили, на підставі яких документів у відповідачки виникло право на ведення будівництва та/чи взагалі відповідач мала право на таке будівництво відповідно до законодавчих норм.
Також не встановлено, які заходи вживаються відповідачем   з метою реалізації намагань щодо усунення порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема шляхом перебудови, та відповідно вирішення питання щодо отримання дозвільної документації.
Крім того, судом апеляційної інстанції вказано, що: «згідно експертного висновку №023/18 від 20.09.2018 істотного відхилення від проекту, що суперечать суспільним інтересам, чи істотного порушення будівельних норм і правил, чи порушення прав та інтересів інших осіб під час виконання будівельних робіт з реконструкції не встановлено».
В свою чергу, скаржник у касаційній скарзі вказує на той факт, що внаслідок проведення будівельних робіт збудовано нову будівлю, яка виходить за межі існуючого фундаменту квартири АДРЕСА_4 та на 1, 5 метри виходить на прибудинкову територію на АДРЕСА_5 , що спричинило руйнування господарської споруди, асфальтного покриття прибудинкової території та є самовільним захопленням сусідньої прибудинкової території.
Однак жодної оцінки вказаним фактам судами також надано не було.
Враховуючи наведене, беручи до уваги практику Верховного Суду у аналогічних правовідносинах, Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову. Судами не досліджено ряд обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору.
Так, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
Відповідно до ч. 2  ст. 341 КАС України  суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2  ст. 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,   
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Інспекції державного будівельно-архітектурного контролю у м. Львові задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 04.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          А. Ю. Бучик

Судді                                                                                                    Л.Л. Мороз 

                                                                                                    А. І. Рибачук