ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 817/900/17
адміністративне провадження № К/9901/43746/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стародуба О.П.,
суддів - Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017 (суддя - Друзенко Н.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017 (судді - Моніч Б,С., Капустинський М.М., Охрімчук О.Ю.) у справі за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , про визнання протиправною та скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт,
встановив:
У червні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, в якому просив      визнати протиправною та скасувати реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт від 05.02.2014 №РВ 062140360258, зареєстрованого Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Рівненської міської ради від 26.09.2013 №3301 "Про передачу безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 ", було передано ОСОБА_3 безоплатно у власність земельну ділянку площею 290 квадратних метрів на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5610100000:01:028:0490) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), та видано Свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку. 
05.02.2014 інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт №РВ 062140360258, яким ОСОБА_3 повідомила про початок виконання будівельних робіт - "Реконструкція житлового будинку з добудовою", поштова/будівельна адреса: АДРЕСА_2 , код об`єкта 1110.3.
Відповідно до вказаного повідомлення, будівництво проводиться на підставі будівельного паспорта №01-П/14, виданого Управлінням містобудування та архітектури Рівненського міськвиконкому 04.02.2014 на підставі заяви ОСОБА_3 від 24.01.2014. Категорія складності будівництва ІІ (друга). В повідомленні вказано, що земельна ділянка, на якій проводиться будівництво використовується на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно (земельна ділянка) НОМЕР_1 від 23.10.2013. 
Належність ОСОБА_3 земельної ділянки площею 290 квадратних метрів на АДРЕСА_2 (кадастровий номер 5610100000:01:028:0490), для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд підтверджується витягом з державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №87068794 від 15.05.2017, а присвоєння даній ділянці адреси: АДРЕСА_2 - наказом Управління містобудування та архітектури №269 від 13.12.2013. 
Крім того, судами встановлено, що рішення Рівненської міської ради від 26.09.2013 №3301 "Про передачу безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 " було оскаржене ОСОБА_1 до Рівненського міського суду.
Рішенням Рівненського міського суду від 02.02.2017 у справі №569/16944/15-ц скасовано рішення Рівненської міської ради від 26.09.2013 №3301 "Про передачу безоплатно у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 ", а саме - про передачу ОСОБА_3 безоплатно у власність земельної ділянки площею 290 квадратних метрів на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5610100000:01:028:0490) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), визнано недійсним Свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку та скасовано державну реєстрацію права власності.
Враховуючи наведені обставини, вважаючи що реєстрація повідомлення про початок будівельних робіт від 05.02.2014 № РВ 062140360258, зареєстрованого Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області порушує його права як власника квартири, ОСОБА_2 звернувся до суду з вказаним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що він є власником квартири АДРЕСА_3 . Незважаючи на ту обставину, що територія навколо зазначеного будинку перебувала у комунальній власності Рівненської міської ради і знаходилась у спільному користуванні всіх співвласників квартир, ОСОБА_3 приватизувала земельну ділянку площею 290 кв.м., отримала на неї свідоцтво про право власності, після чого звернулася до відповідача із заявою про видачу їй будівельного паспорта. Оскільки інші співвласники будинку - власники інших квартир згоду на забудову не надавали, а ескізні наміри забудови «Реконструкції з добудовою житлового будинку по АДРЕСА_2 » розроблені без урахування того, що ОСОБА_3 є лише власником квартири, а не відокремленої частини будинку, то будівельний паспорт виданий в порушення вимог пунктів 1.2, 2.1 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011.     
Також посилався на те, що рішенням Рівненського міського суду від 02.02.2017 скасовано рішення Рівненської міської ради №3301 від 26.09.2013 про передачу ОСОБА_3 безоплатно у власність земельної ділянки площею 290 кв.м. на АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), визнано недійсним Свідоцтво про право власності вказаної особи на цю земельну ділянку та скасовано державну реєстрацію права власності ОСОБА_3 на цю земельну ділянку. Разом з тим, ОСОБА_3 подала Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області повідомлення про початок будівельних робіт до якого долучила вищевказаний будівельний паспорт та правовстановлюючі документи на землю і 05.02.2014 вказане повідомлення було зареєстровано під номером РВ 062140360258.
Посилався на те, що повідомляв відповідача про наявність порушень законодавства та недостовірних даних, які містяться у повідомленні ОСОБА_3 про початок будівельних робіт, водночас, відповідач вказане повідомлення не скасував, а тому таке підлягає скасуванню в судовому порядку. 
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції,  з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване повідомлення про початок виконання будівельних робіт № РВ 062140360258 містило всі необхідні дані, а тому в інспекції не було жодних правових підстав для відмови ОСОБА_3 у реєстрації такого повідомлення
Крім того, на час подання такого повідомлення - 05.02.2014, правовстановлюючі документи на відповідну земельну ділянку, відведену для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд були чинними, оскільки рішення суду про скасування свідоцтва про право власності на земельну ділянку площею 290 квадратних метрів на АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5610100000:01:028:0490) по справі №569/16944/15 набрало законної сили лише 20.04.2017, фактично через три роки з дня спірної реєстрації повідомлення про     початок будівельних робіт.
Суди дійшли висновку, що в даному випадку публічно-правові відносини виникли у зв`язку із реєстрацією 05.02.2014 під №РВ 062140360258 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Рівненській області повідомлення ОСОБА_3 про початок будівельних робіт, а тому позивач не є учасником вказаних правовідносин у публічно-правовій сфері,  відповідно, Інспекція не здійснювала щодо нього жодних управлінських функцій.
Крім того, суди дійшли висновку, що цей спір може бути вирішений виключно в порядку цивільного судочинства, оскільки фактично доводи позивача в обґрунтування позовних вимог зводяться до заперечення права третьої особи на забудову спірної земельної ділянки та обґрунтовуються порушеннями ОСОБА_3 його прав та прав ОСОБА_1 , як співвласників будинку та земельної ділянки. 
З ухваленими у справі рішеннями не погодилась третя особа - ОСОБА_1 , звернулась з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просила скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не надано їм належної правової оцінки, що призвело до ухвалення помилкових судових рішень.
Зокрема посилалась на те, що про наявність порушень законодавства та недостовірні дані, наведені ОСОБА_3 , відповідач повідомлявся численними зверненнями, водночас незважаючи на зазначені в них порушення, реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт відповідач не скасував.
Посилалась на те, що суди не надали оцінку тому факту, що ОСОБА_3 є лише власником квартири у багатоквартирному житловому будинку, водночас будівельний паспорт був виданий їй на реконструкцію житлового будинку з добудовою.
Крім того, посилалась на те, що суди дійшли помилкових висновків, що вказаний спір не є публічно правовим, оскільки позивач звернувся до суду за захистом своїх прав шляхом скасування реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт, здійснену суб`єктом владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій.
Заперечуючи проти касаційної скарги, третя особа - ОСОБА_3 просив в її задоволенні відмовити,  а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційні скарги підлягають задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини другої статті 2 КАС України (тут і далі - в редакції на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких     законом     установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії  суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів." 
У постанові від 05.12.2018 (справа №757/1660/17-ц) Велика Палата Верховного Суду сформувала висновок, відповідно до якого «… розгляд одного спору про право на нерухоме майно або про його обтяження чи вирішення цього спору за правилами цивільного або господарського судочинства не є підставою вважати публічно-правовим і розглядати за правилами адміністративного судочинства інший спір - про скасування рішення чи запису про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обтяження, прийнятого державним реєстратором чи внесеного ним до відповідного державного реєстру на користь одного з учасників цивільної або господарської справи під час її розгляду чи після її вирішення. Ці спори залежно від суб`єктного складу теж мають розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства.».
Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не враховувати запропонований підхід під час вирішення цієї справи.
Захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
У справі, що розглядається, позивач оспорює реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для того суб`єкта (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), якому його адресовано.
Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника квартири у житловому будинку, в якому проводяться спірні будівельні роботи, а також користувача земельної ділянки, на якій розташований житловий будинок, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав, у зв`язку із чим він звертався до органів архітектурно-будівельного контролю, а в подальшому до суду.
Отже, вимоги про скасування реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
Подібна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16, від 22.08.2018 у справі №815/1568/16, від 15.07.2020 у справі №809/78/16 та інш.
Крім того, позивач не є суб`єктом спірних правовідносин у сфері містобудування, відповідач як суб`єкт владних правовідносин щодо позивача владні управлінські функції не здійснював і рішень не приймав, реєстрація спірного повідомлення про початок будівельних робіт здійснювалась не за заявою позивача і безпосередньо не впливала на виникнення у нього прав та обов`язків.
Водночас, порушення своїх прав та відповідно право звернення до суду з позовом про скасування спірної реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт позивач пов`язує з порушенням його прав володіння об`єктом нерухомості - квартирою та користування земельною ділянкою, які підлягають захисту в порядку цивільного судочинства, а відтак юрисдикція адміністративних судів на такі спори не поширюється.
За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що цей спір не є публічно-правовим та про необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства.
Водночас, встановивши, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, за правилами п.1 ч. 1 ст. 238 КАС України, суди попередніх інстанцій повинні були ухвалити рішення про закриття провадження у справі без надання оцінки позовним вимогам по суті спору. Водночас, в порушення вказаних процесуальних норм, суди ухвалили рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
З огляду на зазначене, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
Відповідно до статті 239 КАС України позивач має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі. 
Керуючись ст. 238, 239, 341, 345, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу   ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 30.06.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2017 скасувати.
Провадження у справі №918/900/17 за позовом ОСОБА_2 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Рівненській області, треті особи - ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , про визнання протиправною та скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт, - закрити.
Протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови позивач вправі звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:
О.П. Стародуб
Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук