ПОСТАНОВА
Іменем України

14 липня 2021 року 
Київ
справа №640/13486/20
адміністративне провадження №К/9901/30108/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І. В.,
суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної служби геології та надр України
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Шулежко В. П. від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Степанюка А. Г., Бужак Н. П., Костюк Л. О. від 07 жовтня 2020 року 
у справі № 640/13486/20
за позовом Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)",
до Державної служби геології та надр України 
про визнання протиправним та скасування наказу в частині,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2020 року Державне підприємство "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)" (далі також - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 2 наказу від 10 березня 2020 року № 85 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 28 грудня 2007 року № 4657, виданого позивачу та пункту 4 додатку № 2 до цього наказу "Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено".
2. Разом з позовом позивач подав заяву про забезпечення позову, у якій просив зупинити дію пункту 2 наказу від 10 березня 2020 року № 85 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами" в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 28 грудня 2007 року № 4657 до набрання законної сили рішенням у цій справі.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року, заяву позивача про забезпечення позову задоволено.
4. 10 листопада 2020 року Державною службою геології та надр України направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 640/13486/20, у якій просить скасувати вищезазначені судові рішення та у задоволенні заяви позивача про вжиття заходів забезпечення позову відмовити.
5. Верховний Суд ухвалою від 22 грудня 2020 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
6. 18 січня 2021 року від позивача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому просить оскаржувані судові рішення залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, Державне підприємство «Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)» згідно статуту утворено з метою залучення засуджених, які відбувають покарання в установах виконання покарань Державної кримінально-виконавчої служби України до суспільно корисної праці, забезпечення їх професійно-технічного навчання та отримання прибутку від господарської діяльності.
8. Відповідно до статуту підприємства заявник здійснює такі види діяльності: добування декоративного та будівельного каменю, вапняку, гіпсу, крейди та глинистого сланцю; виготовлення виробів із бетону для будівництва; різання, оброблення та оздоблення сланцю; виготовлення виробів із бетону для будівництва; різання, оброблення та оздоблення декоративного та будівельного каменю (основний).
9. На підставі договору про залучення засуджених до роботи від 02 січня 2020 року № 15, укладеного між Державною установою «Казанківська виправна колонія (№93)» та ДП «Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)», засуджені залучались до вказаних робіт.
10. З метою здійснення господарської діяльності, для розробки Новоданилівського родовища гранітів (кар`єр № 1 та № 2) заявник отримав спеціальний дозвіл на користування надрами (видобування граніту) від 28 грудня 2007 року № 4567 (дійсний до 11 серпня 2035 року) та 05 серпня 2016 року - акт про надання гірничого відводу № 3124 (дійсний до 11 серпня 2035 року).
11. 25 березня 2020 року відповідачем на адресу позивача надіслано лист № 4992/01/07-20, яким повідомлено про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами відповідно до наказу від 10 березня 2020 року № 85 у зв`язку з неусуненням порушень, виявлених під час проведення перевірки Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Держгеонадр. Одночасно надрокористувачу надано 30 календарних днів для усунення порушень, інформацію про усунення яких необхідно надати до Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу, а у разі ненадання інформації у визначений термін буде розглянуто питання щодо подальшої дії спеціального дозволу на користування надрами у встановленому законодавством порядку.
12. У період з 09 жовтня 2019 року по 23 жовтня 2019 року на підставі наказу відповідача від 15 серпня 2019 року № 278 проведено перевірку позивача щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, за результатами якої складено акт від 23 жовтня 2019 року №53/4657-М.
13. На підставі зазначено акта відповідачем винесено припис від 23 жовтня 2019 року № 331-14/01, яким зобов`язано позивача у строк до 25 листопада 2019 року усунути виявлені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення вказаних у акті порушень.
13. Позивачем зазначено, що ним вживались заходи щодо виконання вимог припису, зокрема, надіслано відповідачу листи від 21 листопада 2019 року №93/6-315 разом зі звітом за 2018 рік про виконання робіт та від 22 листопада 2019 року № 93/6-317 разом з копією програми робіт до угоди від 12 квітня 2016 року № 4657. Також листом від 26 листопада 2019 року позивачем надсилались документи, які свідчать про стан виконання припису від 23 жовтня 2019 року.
14. З метою усунення порушень, зафіксованих у пункті 2 припису заявником укладено договір від 22 листопада 2019 року № 36Г з товариством з обмеженою відповідальністю «Еко Консалт», за умовами якого останній зобов`язаний надати позивачу послуги з виготовлення документації в екологічній сфері, а саме розробити Звіт з оцінки впливу на довкілля та отримати відповідний висновок. Умовами цього договору передбачено, що виконавець зобов`язується надати екологічні послуги протягом 120 робочих днів.
15. Підставою для прийняття оскаржуваного наказу від 10 березня 2020 року № 85 «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» став протокол від 22 листопада 2019 року № 1-РГ/2019.
16. Як вбачається з додатку 2 до наказу від 10 березня 2020 року №85 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено» у пункті 4 вказано про зупинення дії спеціального дозволу Державного підприємства «Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)» № 4567 від 28 грудня 2007 року, підставою зупинення зазначено: підпункти 1, 3 пункту 21 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615; протокол від 22 листопада 2019 року №1-РГ/2019, який складений до закінчення строку на усунення порушень, вказаних у приписі від 23 жовтня 2019 року (строк усунення до 25 листопада 2019 року).
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи заяву позивача про забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами є передчасним, а продовження дії оскаржуваного наказу в частині на час розгляду цієї справи може призвести до зупинення виробничо-господарської діяльності підприємства. Позивачем належним чином обґрунтовано та доведено, що до ухвалення рішення у цій справі існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам Державного підприємства «Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)», захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Без забезпечення позову буде неможливо виконати рішення суду. Оскільки основним видом діяльності позивача є передбачене спеціальним дозволом добування корисних копалин, то можливе у подальшому анулювання спеціального дозволу призведе до зупинення виробничо-господарської діяльності підприємства, внаслідок чого виникне необхідність у звільненні працівників, які працюють на підприємстві, утворення заборгованості із виплати заробітної плати та обов`язкових платежів, зростання податкового боргу, а також невиконання умов чинного законодавства щодо працевлаштування засуджених.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
18. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суди першої та апеляційної інстанцій фактично ухвалили рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
19. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому зазначає, що відповідачем у касаційній скарзі не наведено доводів щодо неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права. Оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій є законними, обґрунтованими та відповідають вимогам  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
21. Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
22. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).
23. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
24. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
25. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
26. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
27. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
28. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
29. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
30. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18. 
31. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
32. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
33. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до анулювання спеціального дозволу на користування надрами. Оскільки основним видом діяльності позивача є передбачене спеціальним дозволом добування корисних копалин - граніту. Анулювання спеціального дозволу призведе до повної зупинки виробничо-господарської діяльності підприємства та виникне необхідність у звільненні працівників, які працюють на підприємстві, утвориться заборгованість із виплати заробітної плати та обов`язкових платежів, зростання податкового боргу, а також невиконання умов чинного законодавства щодо працевлаштування засуджених. У позивача виникне необхідність докладання значних зусиль для поновлення своїх порушених прав та законних інтересів (оскарження нових рішень та дій відповідача щодо припинення чи анулювання дозволу).
34. У свою чергу, Верховний Суд звертає увагу на те, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
35. Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
36. У разі оскарження відповідного акту суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.
37. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
38. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
39. На думку колегії суддів, застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію відповідача, зупинив дію наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами.
40. Тобто суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.
41. Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена в постановах Верховного Суду від 11 лютого 2019 року у справі                  № 280/467/19, від 29 січня 2020 року у справі № 826/15691/18, від 05 березня 2020 року у справі №640/11811/19 та від 30 липня 2020 року у справі № 640/15124/19.
42. Щодо «очевидності» ознак протиправності припису та порушення прав позивача, то пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
43. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими частиною  2 статті 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
44. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
45. З урахуванням викладеного, суди необґрунтовано прийняли рішення про вжиття заходів щодо забезпечення позову у цій справі.
46. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
47. Враховуючи викладене, судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з порушенням норм процесуального права, а тому судові рішення у справі підлягають скасуванню з прийняттям у справі нової постанови про відмову в задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 жовтня 2020 року - скасувати.
У задоволенні заяви Державного підприємства "Підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№93)" про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                І. В. Желєзний
Судді                                                                                                    Я. О. Берназюк
                                                                                                    Н. В. Коваленко