ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/2327/21                                                             Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  05 липня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого:           Бєлової Л.В.
суддів:                     Степанюка А.Г., Чаку Є.В.   

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Керівника Бориспільської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури до Переяславської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2021 року позивач, Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури, звернувся до суду першої інстанції з позовом, у якому просив::
- визнати протиправною бездіяльність Переяславської міської ради Київської області щодо неоформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 (вул. Пугачова, 2, м. Переяслав, Переяслав-Хмельницького району, Київської області, 08400, код 24215662); 
- зобов`язати Переяславську міську раду Київської області в межах компетенції вжити заходи щодо оформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Київської області (вул. Пугачова, 2, м. Переяслав, Переяслав-Хмельницького району, Київської області, 08400, код 24215662). 
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року позовну заяву повернуто.
Не погоджуючись з такою ухвалою суду, Керівником Бориспільської окружної прокуратури подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального права. 
Зокрема, апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що в даному випадку охоронюваний законом інтерес полягає в реалізації гарантованого державою права на здобуття повної загальної середньої освіти усіма громадянами та доступність повної загальної середньої освіти. Відповідно,у даному випадку порушено інтереси держави у соціальній та світній галузі. Відсутність правовстановлюючих документів на будівлю закладу освіти створює умови для можливого незаконного його відчуження, вилучення, передачі, чим будуть порушені гарантовані державою права дійте на безперешкодне здобуття освіти. 
У тексті апеляційної скарги апелянт просить повідомити його про дату та час апеляційного розгляду справи. 
Щодо заявленого клопотання колегія суддів зазначає, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Частиною 2 статті 311 КАС України визначено, що якщо під час письмового провадження за наявними у справі матеріалами суд апеляційної інстанції дійде висновку про те, що справу необхідно розглядати у судовому засіданні, то він призначає її до апеляційного розгляду в судовому засіданні.
Колегія суддів,  враховуючи  обставини даної справи, а також те, що апеляційна скарга подана на рішення, перегляд якого можливий за наявними у справі матеріалами на підставі наявних у ній доказів, не вбачає підстав для проведення розгляду апеляційної скарги за участю сторін у відкритому судовому засіданні.
Відповідно до статті 311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження. 
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав. 
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи,  Переяславська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №7 Переяславської міської ради, ідентифікаційний код 24215662, місцезнаходження: 08400, Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2, зареєстрована як юридична особа 19.06.1996, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено 15.02.2005 запис №13581200000000067. Засновником Переяславської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 є Переяславська міська рада.
Згідно додатку до рішення Переяслав-Хмельницької міської ради від 28.02.2019 №114-64-VII, за відділом освіти Переяслав-Хмельницької міської ради на праві оперативного управління закріплено будівлі Переяславської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7, які знаходяться за адресою: Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2.
Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 04.12.2020 №235439139, права власності, інших речових прав, іпотек, обтяжень щодо об`єкту нерухомого майна, який знаходиться за адресою: Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2, не зареєстровано.
Листом Переяславської міської ради від 11.12.2020 №07-18/2426/2-20 повідомлено Переяслав-Хмельницький відділ Бориспільської місцевої прокуратури про відсутність у бюджеті 2020 року коштів для виготовлення технічних паспортів закладів освіти. Також, вказаним листом повідомлено, що при перегляді бюджету в 2021 році, а саме перерозподілі вільних залишків минулого року, в разі перевиконання дохідної частини, видатки буде враховано та заплановано головному розпоряднику, в першу чергу для виготовлення технічного паспорта будівель ЗОШ-І-ІІІ ступенів №7. 
Вважаючи протиправною бездіяльність Переяславської міської ради Київської області щодо неоформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7, які знаходяться за адресою: вул. Пугачова, 2, м. Переяслав, Переяслав-Хмельницького району, Київської області, заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури 02 березня 2021 року звернувся з даним позовом до Київського окружного адміністративного суду про зобов`язання Переяславської міської ради Київської області в межах компетенції вжити заходи щодо оформлення права власності та державної реєстрації права власності на зазначені будівлю і споруди.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року позовну заяву повернуто.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції зазначив, що оскільки судом встановлено відсутність передбачених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виключних випадків можливості прокурора представляти інтереси держави в суді, суд дійшов висновку про повернення позивачу позовної заяви заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури до Переяславської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до  статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Частиною 3  статті 5 КАС України  передбачено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до  статті 131-1 Конституції України  прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з  статтею 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частини третьої  статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від  14.10.2014    №1697-VII  (далі - Закон № 1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного  законом  порядку такого звернення.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне.
Частиною третьою  статті 23 Закону № 1697-VІІ  передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Згідно ж із частиною четвертою  статті 23 цього Закону  наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Велика Палата Верховного Суду у цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої  статті 23 Закону № 1697-VІІ  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам  закону  не здійснює захисту або робить це неналежно.
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Отже, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави, наприклад, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до  статті  23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
З наявних матеріалів справи вбачається, що звертаючись до суду з позовом в інтересах держави Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури вказує на відсутність правовстановлюючих документів на будівлю та споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 (вул. Пугачова, 2, м. Переяслав), що, на його думку, створює умови для можливого незаконного його відчуження, вилучення, передачі, чим будуть порушені гарантовані державою права дійте на безперешкодне здобуття освіти. 
Тобто, в межах спірних правовідносин, звернення з позовом фактично спрямоване на захист прав та інтересів Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7.
При цьому, оскільки Переяславська ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, то може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються її права.
Так, матеріали справи не містять та апелянтом додатково не надано доказів волевиявлення Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 відносно оформлення правовстановлюючих документів на будівлю закладу та споруди за вищезазначеною адресою: вул. Пугачова, 2, м. Переяслав, а також доказів звернення до органів прокуратури із відповідною заявою з метою захисту прав та інтересів в цій частині.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інтанції про те, що Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури, звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави, належним чином не обґрунтував, в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку.
Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"  суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
У справі «Менчинська проти Російської Федерації» Європейський суд з прав людини зазначив, що підтримка, яка надається прокуратурою, може бути виправдана, зокрема, при захисті інтересів громадян, які не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що у даній справі прокурором належним чином не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави та яка необхідність захисту інтересів держави в цьому випадку, що    у відповідності до пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України  є підставою для повернення позову.
Аналогічна правова позиція в ідентичних правовідносинах щодо звернення прокуратури в інтересах держави щодо зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів викладенау постановах Верховного Суду від 17 березня 2021 року у справі № 0440/6601/18, від 10 грудня 2020 року у справі № 160/3835/19. 
Відповідно до частини п`ятої  статті 242 КАС, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно з частини шостої  статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»  висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Від наведених вище правових висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах палата, об`єднана палата або Велика Палата Верховного Суду у відповідності до  статті 346 КАС  не відступала, а тому підстав для їх неврахування при вирішенні даного спору немає.
Відтак, з огляду на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Отже, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування ухвали Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року. 
Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України    та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для повернення позовної заяви Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури до Переяславської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії. 
Згідно з положеннями  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог  статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст.  243,  315,  316,  322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Бориспільської окружної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року - залишити без задоволення. 
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року - залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                        Л.В. Бєлова

Судді                                                                                              А.Г. Степанюк, 

                                                                                                       Є.В. Чаку