ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 липня 2021 року 

м. Київ
справа №520/8746/18
адміністративне провадження №К/9901/13976/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Харківській області 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 (колегія у складі суддів Григорова А.М., Бартош Н.С., Тацій Л.В.)
у справі №520/8746/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Головного управління Держпраці у Харківській області 
про скасування постанови.

І. РУХ СПРАВИ

1.          09.10.2018 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить скасувати постанову Головного управління Держпраці у Харківській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ХК1511/291/2НД/СПТД-ФС від 13.09.2018.
2.          Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.12.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019 апеляційну скаргу задоволено: рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.12.2018 скасовано; прийнято нове рішення, яким позов задоволено; скасовано постанову Головного управління Держпраці у Харківській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ХК1511/291/2НД/СПТД-ФС від 13.09.2018; скасовано заходи забезпечення позову, застосовані ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2019.
4.          До Верховного Суду 15.05.2019 надійшла касаційна скарга Відповідача постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.04.2019. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
5.          Ухвалою Верховного Суду від 12.06.2019 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що до приміщення магазину " ІНФОРМАЦІЯ_1 ", що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , де здійснює свою господарську діяльність фізична особа - підприємець ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 для проведення інспекційного відвідування прибув головний державний інспектор відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Головного управління Держпраці у Харківській області Миргород Сергій Олексійович (службове посвідчення №291), на підставі наказу Головного управління Держпраці у Харківській області №01.01-07/1143 від 15.08.2018 та направлення №01.01.94/02.03/2202 від 20.08.2018 на проведення заходу державного контролю у формі інспекційного відвідування/невиїзного інспектування об`єкту відвідування.
7.          Відповідно до наказу №01.01-07/1143 від 15.08.2018 інспектору праці ОСОБА_2 доручено провести захід державного контролю у формі інспекційного відвідування на предмет додержання законодавства про працю, в тому числі фактичного допуску працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому КМУ об`єктом відвідування.
8.          Інспекційне відвідування було проведено на підставі підпункту 3 пункту 5 за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятими за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел не заборонених законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту та наказу 01.01-07/1143 від 15.08.2018.
9.          На підставі листа Головного управління ДФС у Харківській області було складено Інформаційну довідку від 15.08.2018 на ім`я заступника Начальника Головного управління Держпраці у Харківській області Петренко О.М. для прийняття рішення щодо проведення інспекційного відвідування.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення винесено всупереч вимогам законодавства, яке регулює спірні правовідносини.
11.          Відповідач проти позову заперечував та просив відмовити у його задоволенні. В обґрунтування своїх заперечень зазначив, що оскаржуване рішення є правомірним та прийнятим з дотриманням вимог законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу №0298 від 03.09.2018 було відправлено засобами поштового зв`язку 04.09.2018 рекомендованим листом за №6102225722195. Станом на 27.08.2018 позивачем вимогу виконано не було. Таким чином, відповідачем правомірно було винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ХК1511/291/2НД/СПТД-ФС від 13.09.2018, якою на позивача накладено штраф у розмірі 372300,00 грн.
13.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що позивач не був обізнаним з тим, що 20.08.2018 буде проведено інспектування, та з тим, що йому потрібно виконати вимогу про надання документів № ХК1511/291/НД від 20.08.2018, як до терміну закінчення виконання вимоги, так і до розгляду справи про притягнення до адміністративної відповідальності, оскільки відповідні докази в матеріалах справи відсутні.
14.          Притягуючи позивача до відповідальності, суб`єкт владних повноважень не пересвідчився щодо обізнаності позивача та наявності в нього реальної можливості вчинити дії щодо забезпечення проведення інспектування та виконання вимоги про надання документів. Фактично на 10:00 27.08.2018 у позивача був відсутній обов`язок виконувати вимогу відповідача.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          У касаційній скарзі Відповідач наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, їх зроблено без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
16.          Зазначає, що Порядком № 295 не передбачено обов`язку державних інспекторів пересвідчуватись у отриманні об`єктом відвідування поштових відправлень.
Покликається на те, що під час виходу за місцем здійснення господарської діяльності позивача інспектору праці не було пред`явлено документів від «уповноважених осіб», що свідчили б про наявність належних правових підстав представляти та діяти в інтересах ФОП ОСОБА_1 . 
Отже, суд апеляційної інстанції безпідставно проігнорував судження відповідача про те, що відповідач не міг вийти за межі наданих ст. 19 Конституції України та Порядку №295 повноважень та вручити розпорядчі документи неуповноваженим особам позивача. Саме через вищезазначені обставини та у зв`язку з фактичною неможливістю проведення інспекційного відвідування, керуючись п. 16 Порядку №295, у зв`язку з відсутністю посадової (уповноваженої) особи, ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та передбачених законодавством про працю документів з предмету інспекційного відвідування та ненадання пояснень працівниками об`єкта відвідування інспектор склав акт про неможливість проведення інспекційного відвідування та вимогу про надання документів (направлені засобами поштового зв`язку того ж дня 20.08.2018).
Порядком № 295 не передбачено обов`язку державних інспекторів пересвідчуватись у отриманні об`єктом відвідування поштових відправлень, а покладено виключно обов`язок вчинення дій. Отже, судом апеляційної інстанції було безпідставно відхилено аргументи відповідача, що фактичне отримання поштової кореспонденції позивачем в час, необхідний для виконання вимоги, не залежить від відправника та не може свідчити про протиправність рішення.
Суд апеляційної інстанції, не зважаючи на приписи п. 6 Порядку №509, встановив відповідачу обов`язок вручення відправлення.
17.          22.07.2019 надійшов відзив від позивача, в якому останній зазначає про правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що судом було правильно встановлено неповідомлення позивача про проведення планового заходу, що не було спростовано відповідачем.
Зазначає, що відповідач не довів, на підставі яких саме доказах ним було встановлено відсутність уповноважених осіб (представників) ФОП ОСОБА_1 під час інспекційного відвідування. Посилається на те, що будь-які документи щодо інспекційного відвідування не надавалися ані ФОП ОСОБА_1 , ані його уповноваженим особам (представникам), та не вручались йому в якості поштового відправлення. 
Стверджувати про невиконання вимоги про надання документів можливо лише тоді, коли відповідну вимогу про надання документів вручено своєчасно і особа має реальну можливість виконати цю вимогу. Також посилається на те, що в матеріалах справи немає доказів належного виконання відповідачем вимог "Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 509 від 17.07.2013 (далі за текстом - Порядок накладення штрафів), щодо повідомлення позивача про розгляд справи про накладення штрафу.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення з таких підстав.
19.          Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.          Відповідно до положень статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
21.          Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
22.          Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці встановлено, що Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
23.          Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Порядок № 295).
24.          Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
25.          Згідно підпункту 2 пункту 11 Порядку № 295 інспектор праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право: ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування підприємства їх копії або витяги.
26.          Пунктами 12, 16, 18 Порядку № 295 передбачено, що вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
27.          У разі створення об`єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
28.          У разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об`єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
29.          Крім того, відповідно до статті 12 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, яка ратифікована Законом України "Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі" від 08.09.2004, інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право:
a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції;
b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та
c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема;
i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм;
ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги.
30.          Абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушень.
31.          Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до наказу №01.01-07/1143 від 15.08.2018 інспектору праці Миргороду С.О. доручено провести захід державного контролю у формі інспекційного відвідування на предмет додержання законодавства про працю, в тому числі фактичного допуску працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного соціального внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому КМУ об`єктом відвідування.
32.          Під час виходу за місцем здійснення господарської діяльності позивача інспектору праці не було пред`явлено витребуваних документів від уповноважених осіб, які б свідчили про наявність належних правових підстав представляти та діяти в інтересах ФОП ОСОБА_1 .
33.          Відповідно до пункту 16 Порядку про здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, у зв`язку з відсутності за місцем здійснення діяльності посадової особи (уповноваженої особи); ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, їх завірених об`єктом відвідування копії або витягів, ненадання працівниками об`єкта відвідування усних та\або письмових пояснень з питань, що стосуються законодавства про працю було складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ХК1511/291/НД від 20.08.2018 та вимогу про надання документів №ХК1511/291/ПД від 20.08.2018. Встановлено обов`язок роботодавця у строк до 27.08.2018 до 10 год. 00 хв. надати документи, перелік яких закріплений у вимозі.
34.          Суд зазначає, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень, витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування. Через ненадання позивачем витребуваних документів, відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
35.          У пункті 16 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 закріплено, що акт про неможливість проведення інспекційного відвідування та вимога про надання документів лише за наявної можливості підписується керівником об`єкта відвідування або іншою уповноваженою особою. Отже, у зв`язку з чим, вище вказаний акт та вимога були направлені засобами поштового зв`язку за №6105240191472 на адресу позивача ( АДРЕСА_2 ).
36.          Відповідно до поштового відстеження №6105240191472 до відділення позивача « 04060» цей лист надійшов 22.08.2018.
37.          Відповідно до витягу з офіційного веб-сайту "Укрпошта" щодо поштового відправлення №    6105240191472, який міститься в матеріалах справи, на момент складання акта про неможливість проведення інспекційного відвідування №ХК1511/291/2НД від 27.08.2018, а саме о 10 годині 00 хвилин, вимога про надання документів № ХК1511/291/ПД від 20.08.2018, якою було зобов`язано позивача у строк до 10 год. 00 хв., 27.08.2018, надати до Головного управління Держпраці у Харківській області, м. Харків, майдан Свободи, 5, Держпром, 7 під`їзд, 6 поверх, кімната 811, документи згідно переліку для проведення інспекційного відвідування, не була вручена позивачу.
38.          Крім того, судом апеляційної інстанції було встановлено, що перша спроба вручення вказаного поштового відправлення була здійснена лише 27.08.2018 о 13 год. 36 хв., тобто після спливу строку надання запитуваних документів.
39.          Відтак, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що в даній справі відсутні докази належного повідомлення уповноваженої особи об`єкту відвідування (ФОП) про витребування відповідних документів, а тому кваліфікувати дії позивача як недопущення до проведення перевірки в даній справі неможливо.
40.          Таку правову позицію у подібних правовідносинах викладено у постанові Верховного Суду від 01.12.2020 у справі № 520/8842/18, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
41.          Також у вищезазначеній постанові Верховний Суд дійшов такого висновку: «Так, 25 та 26 серпня 2018 року були вихідними днями, крім того, відомості про повідомлення позивача працівником поштового зв`язку про надходження цього листа відсутні, тому колегія суддів погоджується із судом першої інстанції про те, що строк, визначений вимогою про надання документів, об`єктивно не був достатнім, з урахуванням терміну для здійснення поштового зв`язку».
42.          Суд вважає вищенаведений висновок застосовуваним і до цієї справи.
43.          Враховуючи те, що неналежне повідомлення позивача про витребування відповідних документів є достатньою підставою для скасування оскаржуваного рішення, Суд не вбачає підстав для розгляду інших аргументів.
44.           Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції та не вбачає підстав для скасування оскаржуваного рішення. 
45.          За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
46.          За вказаних обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Харківській області залишити без задоволення.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року у справі №520/8746/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб