ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 200/9454/20-а
адміністративне провадження № К/9901/18710/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду у складі судді Бєломєстнова О.Ю. від 15 лютого 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Геращенка І.В., Міронової Г.М. Казначеєва Е.Г. від 05 квітня 2021 року
у справі №200/9454/20-а
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області,
треті особи: Фермерське господарство "Фортуна ВФ", Фермерське господарство "Альфа-ТН", Товариство з обмеженою відповідальністю "Прогрес", ОСОБА_2 , ОСОБА_3 
про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі також - відповідач), у якому просила:
- визнати протиправними та скасувати накази відповідача від 10 вересня 2020 року № 4627-СГ та від 07 вересня 2020 року № 4552-СГ;
- зобов`язати затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення особистого селянського господарства на території Райгородоцької селищної ради Слов`янського району Донецької області за межами населених пунктів та передати земельну ділянку із кадастровим номером 1424256200:06:000:1052 у власність ОСОБА_1 .
2. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року залучено до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Фермерське господарство «Фортуна ВФ», Фермерське господарство «Альфа-ТН», Товариство з обмеженою відповідальністю «Прогрес», ОСОБА_2 , ОСОБА_3 .
3. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4. 20 травня 2021 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі №200/9454/20-а, у якій просить такі скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі колективного звернення ТОВ «Прогрес», ФГ «Альфа-ТН», ФГ «Фортуна ВФ», ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до відповідача про припинення рейдерського захвату території, на якій знаходиться база з капітальними будівлями та майном, головним спеціалістом відділу землеустрою та охорони земель від 07 вересня 2020 року складена доповідна записка, згідно якої з`ясовано знаходження нерухомого майна на земельній ділянці з кадастровим номером 1424256200:06:000:1052. Саме на цю земельну ділянку 03 червня 2020 року за твердженням заявників надано дозвіл на розроблення документації, який і визнано таким, що втратив чинність. Надано пропозицію скасувати наказ від 03 червня 2020 року № 3443-СГ.
7. Підставою для відмови у затвердженні землевпорядної документації та наданні у власність земельної ділянки (згідно з наказом відповідача від 10 вересня 2020 року № 4627-СГ) стала втрата чинності наказу відповідача «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» від 03 червня 2020 року № 3443-СГ.
8. Особи, які подали до відповідача колективне звернення, додали до нього витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22 липня 2020 року, з яких убачається, що належний їм комплекс виробничих будівель та споруд (зокрема ємності для зберігання ПММ) знаходиться за адресою:  
АДРЕСА_1 . Треті особи стверджують, що частина належних їм споруд знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером 1424256200:06:000:1052. В підтвердження цього надали акт обстеження від 22 липня 2020 року, складений експертом Амеліною М.О., у якому зазначається про знаходження на земельній ділянці із зазначеним кадастровим номером ємностей для зберігання ПММ, замощення для розміщення техніки та сільськогосподарського інвентарю.
10. З письмових пояснень адвоката Фальченка І.В. вбачається, що спірна земельна ділянка сформована під належними ОСОБА_3 та ОСОБА_2 спорудах. Право власності підтверджується витягами з Державного реєстру прав на нерухоме майно. 
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що справу №200/9454/20-а не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки у цій справі наявні елементи спору про право цивільне між позивачем та третіми особами ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ), а тому такий спір необхідно розглядати за правилами цивільного судочинства. Питання щодо їх прав на земельну ділянку має розглядатись спільно з вирішенням спору щодо проекту затвердження землевідводу.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки а ні відповідачі, а ні залучені судом треті особи, а ні будь які інші особи не заявляють жодних речових прав на спірну земельну ділянку з кадастровим номером 1424256200:06:000:1052, а тому висновки суду першої та апеляційної інстанцій про наявність у цій справі цивільного спору є помилковими та ґрунтуються на припущеннях. Ємкості, які знаходяться на земельній ділянці, не є нерухомістю та можуть бути переміщенні в інше місце.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
9. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
10. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
11. Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
12. Судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
13. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
14. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
15. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" (заява № 377/02) ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78).
16. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
17. Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
18. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Суб`єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
20. За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
21. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
22. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
24. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
25. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
26. Позивач звернулася до суду з позовом про визнання протиправними та скасування наказів відповідача від 10 вересня 2020 року № 4627-СГ та від 07 вересня 2020 року № 4552-СГ; зобов`язання затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, для ведення особистого селянського господарства на території Райгородоцької селищної ради Слов`янського району Донецької області за межами населених пунктів та передати земельну ділянку із кадастровим номером 1424256200:06:000:1052 у власність ОСОБА_1 .
27. Вирішуючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили із того, що спір у цій справі не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки наявний спір про права на земельну ділянку із кадастровим номером 1424256200:06:000:1052 між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 з ОСОБА_3 .
28. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що в матеріалах справи відсутні докази, які свідчать про набуття ОСОБА_2 та ОСОБА_3 права власності або користування на спірну земельну ділянку. Також суди першої та апеляційної апеляцій належним чином не визначили характер спору, суб`єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшли помилкового висновку щодо неналежності спору до юрисдикції адміністративного суду.
29. Якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки чи клопотанням про затвердження проекту землеустрою за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, зокрема й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу або про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки, то у цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції. А тому спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
30. Такий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від        21 березня 2018 року у справі №536/233/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі №127/16433/17, від 28 листопада 2018 року у справі №820/4219/17, від 16 січня 2019 року у справі №361/2562/16-а та від 22 січня 2019 року у справі №371/957/16-а.
31. У справі, яка розглядається, позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, який не було реалізовано в порядку, передбаченому статтею 118 Земельного України.
32. З аналізу наведених норм убачається, що Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області під час прийняття рішення, зокрема про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки здійснювало владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
33. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.
34. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
35. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
36. Зважаючи на викладене, ухвала Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року підлягають скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 15 лютого 2021 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2021 року у справі 200/9454/20 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                І.В. Желєзний
Судді                                                                                                    Я.О. Берназюк
                                                                                                    С.М. Чиркін