ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 140/1613/19
адміністративне провадження № К/9901/33844/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Супернова» (далі - ОК «ЖБК «Супернова») на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31  жовтня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Носа С.П., суддів: Кухтея Р.В., Шевчук С.М.) у справі за позовом ОК «ЖБК «Супернова» до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького Валерія Миколайовича (далі - головний інспектор Рибацький В.М.), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача -  Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради про визнання протиправним та скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2019 року ОК «ЖБК «Супернова» звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.04.2019 №  114 (далі - Спірний припис).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Спірний припис відповідача є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки містобудівні умови та обмеження видані у відповідності до вимог чинного законодавства та підстав для їх зупинення немає.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року позов задоволено.
Визнав протиправним та скасував Спірний припис.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що Спірний припис прийнятий за відсутності законних підстав, а тому підлягає скасуванню як протиправний.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 23.04.2019 №  114 є похідним від факту виявлених правопорушень та винесений з дотриманням вимог чинного законодавства, тобто в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» і Порядком №  698, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
05 грудня 2019 року ОК «ЖБК «Супернова»  звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі зазначає, що суд неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права.
Посилається на те, що судом неправильно встановлено обставини справи, суд апеляційної інстанції посилається на неіснуючі докази на підтвердження правомірності винесення Спірного припису, оскільки в матеріалах справи відсутні будь-які докази щодо неподання ОК «ЖБК «Супернова» усіх необхідних документів для отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
Крім того, на підставі виданих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки позивачем зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт, що свідчить про те, що видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки позивачем уже реалізовано.
У відзиві на касаційну скаргу головний інспектор Рибацький В.М. просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 грудня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 06 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з відпусткою судді Верховного Суду Рибачука А.І. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03 серпня 2021 року №  1463/0/78-21 за допомогою автоматизованої системи здійснено заміну судді Рибачука А.І. та визначено таку колегію суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
03 жовтня 2018 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Волинській області     Рибацьким В.М. проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Управлінням містобудування та архітектури Луцької міської ради при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня 2017  року № 465-28(5)-17(м)   на об`єкт будівництва "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вулиці Цегельна, 28 в місті Луцьку".
За результатами перевірки контролюючим органом винесений припис № 492 від 03  жовтня 2018 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та рішення № 491 від 03 жовтня 2018 року про зупинення дії містобудівних умов та обмежень.
У грудні 2018 року ОК «ЖБК «Супернова» звернулось до Волинського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення про зупинення дії містобудівних умов. Припис від 03 жовтня 2018 року №  492 позивач не оскаржував.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2019 року у справі №140/2593/18 визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Рибацького В.М. про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19 травня  2017  року № 465-28(5)-17(м) на об`єкт будівництва «Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вулиці Цегельна, 28 в місті Луцьку» від 03  жовтня 2018 року № 491.
23 квітня 2019 року головним інспектором Рибацьким В.М. був винесений припис №  114 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 19 травня 2017 року № 465-28(5)-17(м) на "Нове будівництво 10-ти поверхового багатоквартирного житлового будинку по вулиці Цегельна, 28 в місті Луцьку", були видані ОК "ЖБК "Супернова" з порушенням містобудівного законодавства, а також не виконано вимоги попереднього припису № 492 від 03  жовтня 2018, а саме:
1) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 465-28(5)-17(м) надані при відсутності: викопіювання з оновленої топографо-геодезичної основи в М 1:2000. Графічна частина вищевказаних містобудівних умов та обмежень не містить всіх графічних матеріалів, передбачених пунктом 3.7 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі - Порядок № 109);
2) в пункті 8 текстової частини розділу "загальні дані" відсутнє посилання на рішення про затвердження детального плану території в межах вулиць Львівської, Цегельної та Супутника в місті Луцьку;
3) в пункті 10 розділу "Загальні дані" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 465/28(5)-17(м) не зазначено всіх основних техніко-економічних показників об`єкта будівництва;
4) в пунктах 4, 5, 7 розділу "Містобудівні умови та обмеження" містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №465/28(5)-17(м) не зазначені конкретні положення нормативних актів, відомості, які базуються на розрахунках та не містять конкретних цифрових показників, за якими не можливо визначити містобудівні умови та обмеження;
5) невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні. Відповідно до детального плану території загальна площа квартир в 10-ти поверховому багатоквартирному житловому будинку № 5 складає - 2892,7  м2, в той же час в пункті 10 розділу "Загальні дані" вказана загальна площа квартир - 3090 м2, що є порушенням підпункту 5 пункту 1.2, пункту 2.1, пункту 2.4, пункту 3.4, пункту 3.7 та пункту 8 і пункту 10 розділу "Загальні дані" додатку Порядку № 109; додаток Л ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації"; пункт 8 частини 1 статті 1, частини 5 статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції на момент видання МУО), пункт 1 частини 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2018 № 698 та пункту 1 частини 4 статті 411 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Не погоджуючись з винесеним головним інспектором Рибацьким В.М. приписом №114 від 23.04.2019 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, позивач звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені в Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №  3038-VI).
Частиною першою статті 6 Закону № 3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Положенням статті 7 вказаного Закону встановлено, що зміст управління у сфері містобудівної діяльності, державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду включає, зокрема, контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
За змістом частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
В свою чергу, процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений          постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №  553 (далі - Порядок №  553).
Пунктом 2 Порядку №  553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2)  порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Частина друга статті 391 Закону України № 3038-VI встановлює, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, відповідно до положень пункту 15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13  квітня 2011 року № 466 орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує реєстрацію повідомлення шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Запис про реєстрацію повідомлення з реєстру виключається Держархбудінспекцією не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.
Таким чином, як убачається з вищевказаних норм, законодавець визначає, що рішення щодо, зокрема, скасування відповідних документів, приймається виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю, який здійснює свої повноваження на підставах та у порядку, передбаченому Законом, а не посадовою особою, яка діє від імені та в інтересах органу, в межах покладених на неї обов`язків органом державної влади.
Поряд з цим, Державну архітектурно-будівельну інспекцію у Волинській області до участі у справі в якості належного відповідача залучено не було.
Положення статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передбачають, що, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача (частина третя).
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача (частина четверта).
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову -  обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому, обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про визнання протиправним та скасування рішення (припису), пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 18 березня 2021 року у справі №  809/466/17.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС (в редакції, яка діяла до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року №  460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Супернова» задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2019  року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                              Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              А.Ю. Бучик
                                                                                                  С.Г. Стеценко