ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 810/3787/16
адміністративне провадження № К/9901/53598/18  
Верховний Суд   у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року (колегія суддів у складі: Беспалова О. О., Губської О. А.,  Парінова   А. Б.)у справі за позовом прокурора - заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області до виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради Київської області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю «Орлан-Інвест Груп» про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов та обмежень, 
В С Т А Н О В И В:

Прокурор Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області з позовом до виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради Київської області про визнання протиправними дій відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області щодо видачі 15.07.2016 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 0137-07-2016   за адресою: вул. Чехова, 27, м. Ірпінь, Київська область; скасування містобудівних умов та обмежень від 15.07.2016 за № 0137-07-2016 щодо забудови земельної ділянки за адресою: вул. Чехова, 27, м. Ірпінь, Київська область.
В обґрунтування позову вказано, що відділом при видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень допущено порушення ст. ст. 16, 26, 29, 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо обов`язкової відповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, що, відповідно до ч. 5 ст. 29 вказаного Закону та п. 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, є окремою підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року позов задоволено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погодившись з указаним судовим рішенням, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції при вирішенні спору дійшов помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства. 
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судом апеляційної інстанції, рішенням Ірпінської міської ради Київської області № 2496-36-VI від 06.09.2012 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» під багатоповерхове житлове будівництво в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27», затверджено КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,5 га по вул. Чехова, 27 в м. Ірпінь та надано КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» земельну ділянку, зазначену у п. 1 цього рішення, в оренду строком на 5 років з правом передачі в суборенду без зміни цільового призначення під багатоповерхове житлове будівництво.
Між Ірпінською міською радою (орендодавець) та комунальним підприємством «Ірпіньжитлоінвестбуд» (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки по м. Ірпінь (далі - договір оренди), відповідно до п. 1 якого орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку на підставі рішення Ірпінської міської ради № 2496-36-VІ від 06.09.2012  під багатоповерхове житлове будівництво, яке знаходиться в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27.
Відповідно до п. 2 вказаного договору оренди в оренду передається земельна ділянка загальною площею 1,5000 га, у тому числі: 15000 м2   - землі житлової забудови.
Згідно з п. 5 договору оренди нормативна грошова оцінка земельної ділянки становить: 2 162 257,52 грн.
Договір укладено на 5 (п`ять) років з 06.09.2012  по 06.09.2017. Після закінчення строку договору орендар має переважне право на поновлення його на новий строк. У цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 60 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію (п. 5 договору оренди).
Пунктом 9 договору оренди визначено розмір орендної плати: річна орендна плата на земельну ділянку встановлюється у розмірі 3% від нормативної грошової оцінки землі.
Договір зареєстрований у відділі Держкомзему м. Ірпінь, Київської області, про що у Державному реєстрі земель вчинено запис від 24.09.2012 за № 321090001000046.
06.09.2012 Ірпінською міською радою та КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» підписано акт приймання-передачі земельної ділянки, відповідно до якого Ірпінська міська рада передала, а КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» прийняло в оренду земельну ділянку загальною площею 1,5000 га, надану під багатоповерхове житлове будівництво, яка знаходиться за адресою: м. Ірпінь, вул. Чехова, 27, згідно рішення Ірпінської міської ради № 2496-36-VІ від 06.09.2012.
За вказаним договором, в оренду передано земельну ділянку за кадастровим номером 3210900000:01:066:0013, який було сформовано 19.09.2012, що вбачається з кадастрового плану земельної ділянки.
Рішенням Ірпінської міської ради Київської області № 2497-36-VІ від 06.09.2012  «Про надання дозволу КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» на передачу земельної ділянки в суборенду ПП «Білдгрупменеджмент» під багатоповерхове житлове будівництво» надано дозвіл КП «Ірпіньжитлоінвестбуд» на передачу в суборенду ПП «Білдгрупменеджмент» земельну ділянку площею 1,500 га, що розташована в м. Ірпінь, вул. Чехова, 27 строком на 5 років без зміни її цільового призначення.
В подальшому, 25.10.2012 між комунальним підприємством «Ірпіньжитлоінвестбуд» (орендар) та приватним підприємством «Білдгрупменеджмент» (суборендар) було укладено договір суборенди земельної ділянки, який зареєстрований у відділі Держкомзему м. Ірпінь Київської області 25.10.2012  за № 3210900000010660013401.
17.06.2016 між третьою особою та ПП «Білдгрупменеджмент» укладено договір № 4 про спільну діяльність у будівництві багатоповерхових житлових будинків.
Предметом даного договору є об`єднання вкладів без створення юридичної особи з метою спільної діяльності у будівництві багатоповерхових житлових будинків.
15.07.2016 виконавчим комітетом Ірпінської міської ради Київської області видано містобудівні умови та обмеження № 0137-07-2016 на виконання рішенням виконавчого комітету №125/19 від 19.05.2015.
Вважаючи рішення протиправним і таким, що порушує державні інтереси, позивач звернувся до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що наявність невідповідності намірів забудови положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: Генеральному плану міста Ірпінь та плану зонування території міста Ірпінь доведено позивачем.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що позивач не довів, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження суперечать інтересам територіальної громади та їх скасування є необхідним у демократичному суспільстві, не надав належних та допустимих доказів відсутності волевиявлення жителів територіальної громади міста Ірпінь під час передачі земельної ділянки в оренду для цілей забудови. Одночасно, позивачем не було спростовано виникнення майнових інтересів у апелянта та відносин, які доцільно зберегти, так само як і не було доведено, що станом на 2018 рік пріоритетним для жителів територіальної громади залишається потреба у спорудженні на спірній земельній ділянці медичних центрів.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
Положеннями статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що Державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в   порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у   порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Так, механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.
Відповідно до пунктів 2-3 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві і Севастополі (далі - головні інспектори будівельного нагляду) шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до   статті 13   Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до   статті 6   Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові №   823/1015/18 від 19 квітня 2021 року.
Так, як убачається з матеріалів справи, до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції у Київській області звернувся прокурор - заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): 
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави". 
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін. 
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України). 
Положення п.    3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. 
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини). 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. 
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) ящо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. 
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. 
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача. 
Вказаний висновок зазначений в постанові    Верховного Суду    25.04.2018 у справі №806/1000/17.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що відповідним  органом державного нагляду жодних заходів щодо скасування (зупинення) дії спірних містобудівних умов та обмежень не вжито не зважаючи на те, що їх видано з грубим порушенням вимог містобудівного законодавства та всупереч діючій містобудівній документації міста Ірпінь.
Так, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
В свою чергу, матеріали справи не містять жодних повідомлень державного органу з боку прокуратури про виявлені порушення містобудівного законодавства.
В доповнення зазначеного висновку колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно Закону й не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його неналежним чином. 
Водночас, Верховний Суд звертає увагу, що перевірці права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 108 КАС України (в редакції чинній на момент розгляду справи)    має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої    статті 155 КАС України, п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України в чинній редакції).
Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 18.07.2019 (справа №826/15794/17) та від 23.10.2019 (справа №   0640/4292/18).
Отже, суди попередніх інстанцій помилково розглянули позовні вимоги по суті.
Згідно ст. 354 КАС України    суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Керуючись статтями 240, 340, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Прокуратури Київської області задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року та рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 січня 2018 року скасувати.
Позовну заяву прокурора - заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Київській області до виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, відділу містобудування та архітектури Ірпінської міської ради Київської області, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю «Орлан-Інвест Груп» про визнання протиправними дій та скасування містобудівних умов та обмежень залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                           А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                     Л.Л. Мороз

                                                                                                    А.І. Рибачук