Постанова
Іменем України
 
15 вересня 2021 року
м. Київ
 
справа № 301/331/21
провадження № 61-13625св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Крата В. І. (суддя-доповідач),
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Русинчука М. М., Тітова М. Ю.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Іршавська районна державна адміністрація Закарпатської області,
треті особи: Іршавська міська рада, Територіальне управління державної судової адміністрації України в Закарпатській області, Іршавський районний суд Закарпатської області,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу  ОСОБА_1 , на ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року в складі судді: Михайлишин В. М., та постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2021 року в складі колегії суддів: Мацунича М. В., Кондора Р. Ю., Бисаги Т. Ю.,
 
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
 
У лютому 2021 року ОСОБА_1 звернулася з позовом до Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області про визнання незаконним (недійсним) розпорядження Іршавської районної державної адміністрації та змінених містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки.
 
Позовні вимоги мотивовані тим, що розпорядженням голови Іршавської РДА Закарпатської області № 163 від 10 червня 2015 року надано дозвіл ТУ ДСА України в Закарпатській області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування загальною площею 0,1078 га для обслуговування майна Іршавського районного суду на території АДРЕСА_1 . Зазначене розпорядження позивач вважає незаконним та таким, що винесене з перевищенням повноважень Іршавської РДА та таким, що суперечить чинним нормам в галузі земельного законодавства.
 
Крім того, 19 квітня 2016 року начальником відділу містобудування та архітектури Іршавської РДА Штумф В. Ф. було видано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_1 , для реконструкції адміністративної будівлі Іршавського районного суду під адміністративну будівлю суду, замовником яких було ТУ ДСА України в Закарпатській області. На думку позивача «змінені» містобудівні умови та обмеження є недійсними (незаконними), що підлягають визнанню в судовому порядку. Зазначеними незаконними документами порушено право користування нерухомим майном: адвокатським офісом та земельною ділянкою, яка перебуває у постійному користуванні позивача.
 
ОСОБА_1 просила:
визнати недійсним та незаконним розпорядження голови Іршавської РДА Закарпатської області № 163 від 10 червня 2015 року, яким надано дозвіл ТУ ДСА України в Закарпатській області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування загальною площею 0,1078 га для обслуговування майна Іршавського районного суду на території АДРЕСА_1 та скасувати його;
визнати недійсними та незаконними змінені Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_1 для реконструкції адміністративної будівлі Іршавського районного суду під адміністративну будівлю суду, замовником яких було ТУ ДСА України в Закарпатській області.
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
 
Ухвалою Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року у відкриті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області, третя особа на стороні позивача Іршавська міська рада, треті особи: Територіальне управління державної судової адміністрації України в Закарпатській області, Іршавський районний суд, про визнання незаконними (недійсними) розпорядження Іршавської РДА та змінених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, відмовлено
 
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах, а тому спір, як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим, і спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року про відмову у відкритті провадження у справі залишено без змін.
 
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що ОСОБА_1 просить визнати недійсним та незаконним Розпорядження голови Іршавської РДА Закарпатської області № 163 від 10 червня 2015 року, яким надано дозвіл ТУ ДСА України в Закарпатській області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування та скасувати його. Крім цього, визнати недійсними та незаконними змінені містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акту та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватись з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом. А тому, правовідносини пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах. З огляду на викладене, вказаний спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Аналогічний висновок висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц.
 
Аргументи учасників справи
 
У серпні 2021 року ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку подала касаційну скаргу на ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2021 року, в якій просить скасувати оскаржені рішення та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що у справі має місце цивільно-правовий спір. У постанов Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 308/5051/17 за позовом ОСОБА_1 до ТУ ДСА України в Закарпатській області, Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області про захист права власності визначено, що ця справа повинна розглядатись у суді загальної юрисдикції, а не адміністративному суді. У справі, що переглядається, предметом спору є визнання незаконним (недійсним) розпорядження голови Іршавської РДА Закарпатської області № 163 від 10 червня 2015 року, яким надано дозвіл ТУ ДСА України в Закарпатській області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування загальною площею 0,1078 га для обслуговування майна Іршавського районного суду на території АДРЕСА_1 . Справа № 308/5051/17 та справа № 301/331/21 є аналогічними. Оскаржені рішення не відповідають висновкам, викладеним у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 923/466/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 128/1435/16-а.
 
Рух справи
 
Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.
 
Ухвалою Верховного Суду від 06 вересня 2021 року справу призначено досудового розгляду.
 
Межі та підстави касаційного перегляду
 
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України). 
 
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
 
В ухвалі Верховного Суду від 18 серпня 2021 року вказано, що наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави, передбачені частиною другою статті 389 ЦПК України для відкриття касаційного провадження: порушення норм процесуального права.
 
Фактичні обставини
 
Суди встановили, що ОСОБА_1 звернулася з позовом до Іршавської районної державної адміністрації Закарпатської області про визнання незаконним (недійсним) розпорядження Іршавської районної державної адміністрації та змінених містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки.
 
В обґрунтування позову зазначала, що розпорядженням голови Іршавської РДА Закарпатської області № 163 від 10 червня 2015 року надано дозвіл ТУ ДСА України в Закарпатській області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у постійне користування загальною площею 0,1078 га для обслуговування майна Іршавського районного суду на території АДРЕСА_1 . Зазначене розпорядження позивач вважає незаконним та таким, що винесене з перевищенням повноважень Іршавської РДА та таким, що суперечить чинним нормам в галузі земельного законодавства. 19 квітня 2016 року начальником відділу містобудування та архітектури Іршавської РДА Штумф В. Ф. було видано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки у АДРЕСА_1 , для реконструкції адміністративної будівлі Іршавського районного суду під адміністративну будівлю суду, замовником яких було ТУ ДСА України в Закарпатській області.
 
Позиція Верховного Суду
 
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами (частина перша статті 19 ЦПК України).
 
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина четверта статті 263 ЦПК України).
 
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 308/5051/17 (провадження № 14-417цс18) у справі за позовом ОСОБА_1 до ТУ ДСА України в Закарпатській області, Іршавської РДА, треті особи: Іршавський райсуд, Інспекція ДАБК у Закарпатській області, про захист права власності, зазначено, що:
«звертаючись до суду, позивачка вказувала в позовній заяві, що використання ТУ ДСА В Закарпатській області земельної ділянки, виділеної Іршавською РДА для обслуговування майнового комплексу Іршавського райсуду на АДРЕСА_1 , спричинить неможливість використання за призначенням земельної ділянки на АДРЕСА_2 , що знаходиться поряд і перебуває в її користуванні, чим порушується право ОСОБА_1 як суміжного землекористувача.
Крім того, позивачка зазначала, що забудовник та землекористувач суміжної земельної ділянки - ТУ ДСА в Закарпатській області, не визнає та порушує її право на користування належним їй нежитловим приміщенням - адвокатською конторою, оскільки з огляду на отримання ним дозволу на будівництво та реконструкцію будівлі Іршавського райсуду, відповідач вимагає від позивачки здійснити перебудову існуючої будівлі, а також вказувала, що внаслідок виконання будівельних робіт відповідно до виготовленого останнім паспорта об`єкта реконструкції, відбудеться накладення новозбудованої будівлі суду на належне їй на праві власності нерухоме майно, яке знаходиться і наразі включено до відведеної позивачці земельної ділянки, а також не буде дотримано мінімальної відстані між будівлями щодо визначених пожежних і нормативних вимог для обслуговування будівель, а також природної освітленості, що не дозволить ОСОБА_1 користуватися будівлею адвокатської контори.
У цьому випадку предметом спору є порушення права користування земельною ділянкою та запобігання вчиненню дій, що порушують права користування нерухомим майном, тобто створюють небезпеку порушення цивільних прав, а позивачка як користувач сусідньої земельної ділянки та власник будівлі, що знаходиться на ній, вправі порушувати питання про захист цих прав, зокрема щодо законності передачі земельної ділянки, що розташована поруч, у користування іншої особи, а також щодо здійснення забудови такою особою цієї земельної ділянки, в тому числі й виконання підготовчих та безпосередньо будівельних робіт із реконструкції об`єкта нерухомості на їх відповідність генеральному плану населеного пункту, іншій містобудівній документації, плану земельно-господарського устрою та дотримання будівельних норм, державних стандартів і норм.
Тобто захист цивільного приватного права є домінуючим у вказаному спорі, а правовідносини після вирішення питання про передачу земельної ділянки у постійне користування та отримання документів, що надають право на виконання будівельних робіт із реконструкції перейшли з публічно-правової до приватноправової площини.
Отже, підстав для визначення спору як адміністративного немає, оскільки статті 96, 103 ЗК України передбачають захист прав та інтересів користувача земельної ділянки та зобов`язують дотримуватися правил добросусідства внаслідок спорудження будівель і споруд суміжними землекористувачами на виділених їм земельних ділянках, а способи захисту у вигляді вимог про запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав та визнання недійсними рішень органів виконавчої влади визначені у статті 15, абзаці 2 частини другої статті 16 ЦК України, пунктах «б», «г» частини третьої статті 152 ЗК України).
Таким чином, цивільні права позивачки підлягають судовому захисту в порядку цивільного судочинства. У цьому випадку виник спір про право, а не спір між фізичною особою та суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, тому цей спір не є публічно-правовим і належить до цивільної юрисдикції, оскільки саме суть правовідносин (зміст та характер спору) є вирішальною під час віднесення справи до цивільної чи адміністративної юрисдикції, а не суб`єктний склад та участь суб`єкта владних повноважень, який сам по собі не визначає спір як публічно-правовий і не відносить до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за його участю.
До того ж, публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи особистого немайнового права та інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений загрозою порушення приватного права та інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень».
 
Суд при здійсненні судочинства може  використовувати  лише текст судового рішення, який опубліковано офіційно або внесено до Реєстру (частина третя статті 6 Закону України «Про доступ до судових рішень»). 
 
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 807/1355/17 за позовом ОСОБА_1 до відділу містобудування та архітектури Іршавської РДА, Іршавської РДА, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ТУ ДСА України в Закарпатській області, Іршавський районний суд Закарпатської області про визнання дій протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень, закрито провадження у справі.
 
В ухвалі Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 807/1355/17 судом встановлено, що: «спірні правовідносини виникли між учасниками справи (здебільшого між позивачем та третьою особою) у зв`язку із здійсненням реконструкції будівлі Іршавського районного суду, який межує з належною позивачу на праві приватної власності адвокатською конторою і у зв`язку з такою реконструкцією порушується її право власності, оскільки позивач позбавлений можливості доступу до своєї власності та до земельної ділянки, на якій знаходиться її власність та яка надана їй у користування відповідно до державного акту на право постійного користування землею серії ЗК 005-10017. Таким чином існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України».
 
У справі, що переглядається:
аналіз матеріалів справи свідчить, що при зверненні із позовом ОСОБА_1 зазначала, що оскарженими розпорядженням та містобудівними умовами порушено її право користування нерухомим майном - адвокатським офісом та земельною ділянкою, яка перебуває у її постійному користування (а. с. 2);
ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року у справі № 807/1355/17 встановлено, що спірні відносини виникли у зв`язку із здійсненням реконструкції будівлі суду, та як наслідок порушенням права власності позивача;
таким чином цивільні права позивача підлягають судовому захисту в порядку цивільного судочинства. У цьому випадку виник спір про право, а не спір між фізичною особою та суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, тому цей спір не є публічно-правовим і належить до цивільної юрисдикції. За таких обставин суди зробили помилковий висновок про необхідність розгляду справи, що переглядається за правилами адміністративного судочинства.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що оскаржені рішення ухвалені без дотримання норм процесуального права. У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що: касаційну скаргу необхідно задовольнити частково; оскаржені рішення скасувати; передати справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
 
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
 
Ухвалу Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року та постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2021 року скасувати.
 
Передати справу № 301/331/21 до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
 
З моменту прийняття постанови суду касаційної інстанції ухвала Берегівського районного суду Закарпатської області від 04 березня 2021 року та постанова Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2021 року втрачають законну силу.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                     В. І. Крат
 
Судді:                                                                                              Н. О. Антоненко
 
І. О. Дундар
 
М. М. Русинчук
 
М. Ю. Тітов