ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2021 року	Львів	Справа № 260/31/21 пров. № А/857/11539/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                                 Гудима Л.Я.,
суддів:                                                                     Довгополова О.М., Святецького В.В.,
за участю секретаря судового засідання:     Кардаш В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року, головуючий суддя – Іванчулинець Д.В., ухвалене о 14:09 год. у м. Ужгороді, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_2 до Мукачівської міської ради про визнання протиправним та недійсним рішення,-

                                                    В С Т А Н О В И В:

В січні 2021 року позивачі – ОСОБА_3 , ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_2 звернулися в суд із позовом до Мукачівської міської ради, в якому просили визнати протиправним та недійсним рішення Мукачівської міської ради 8-го скликання №23 «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради» від 26 листопада 2020 року; зобов`язати Мукачівську міську раду утворити постійні депутатські комісії з урахуванням ч. 1 ст. 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а саме забезпечити пропорційне представництво всіх депутатських фракцій Мукачівської міської ради у всіх постійних депутатських комісіях Мукачівської міської ради.
В обґрунтування позовних вимог посилались на те, що при прийнятті оскарженого рішення відповідачем не враховано пропозиції депутатської фракції політичної партії «РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ» щодо реалізації їхнього права пропорційного представництва депутатської фракції в постійних депутатських комісіях Мукачівської міської ради. 
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.  
Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 оскаржили його в апеляційному порядку, які, покликаючись на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просять суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити.
Свою апеляційну скаргу обґрунтовують тим, що право депутатської фракції на пропорційне представництво у постійних комісіях ради є вираженням прав місцевого депутата, що забезпечує його активну участь у діяльності ради, передбаченим ч. 2 ст. 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
В судовому засіданні позивач - ОСОБА_1 підтримав подану апеляційну скаргу, вважає оскаржене рішення суду незаконним та повністю підтримав доводи, зазначені у апеляційній скарзі.
Представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги, вважає оскаржене рішення суду законним та обґрунтованим та просив апеляційну скаргу залишити без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача - ОСОБА_1 та представника відповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла переконання, що подана апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 26 листопада 2020 року відбулося перше пленарне засідання першої сесії Мукачівської міської ради 8-го скликання.
Мукачівською міською радою прийнято ряд найважливіших рішень щодо структурування органу місцевого самоврядування та організації початку його роботи. Серед інших рішень в порядок денний якої включено, зокрема, питання «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради». Дане рішення прийнято відкритим голосуванням, пакетом, більшістю голосів депутатів від загального складу ради. Зауважень та пропозицій щодо проекту рішення про утворення та затвердження складу постійних комісій Мукачівської міської ради та зауважень щодо пакетного голосування від депутатів не надходило.
Вважаючи, що оскарженим рішенням не враховано пропозиції депутатської фракції політичної партії «РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ» щодо реалізації прав пропорційного представництва депутатської фракції в постійних депутатських комісіях Мукачівської міської ради, позивачі звернулись із даним позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачами не доведено належними і допустимими доказами, будь-яких проявів порушення органом місцевого самоврядування процедури прийняття оскаржуваного рішення, чи не дотримання норм матеріального права під час прийняття такого.
Такі висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та є помилковими, виходячи з наступного.
Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Як встановлено ст. 2 Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
У відповідності до ст. 26 Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Згідно із статтею 47 Закону постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Постійні комісії за дорученням ради, голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.
Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі.
Крім цього, статтею 49 депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов`язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.
Депутат зобов`язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі – Закон №1357-ІХ) відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
Згідно із ст. 19 Закону №1357-ІХ депутат місцевої ради має право, зокрема, об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.
Статтею 27 Закону №1357-ІХ  передбачено, що депутатські фракції місцевих рад формуються на партійній основі депутатами місцевих рад (крім депутатів сільських, селищних рад).
Депутати сільських та селищних рад на основі єдності поглядів або партійного членства можуть об`єднуватися у депутатські фракції місцевих рад. До складу депутатських фракцій можуть входити також позапартійні депутати сільської та селищної ради, які підтримують політичну спрямованість фракцій.
Депутат місцевої ради може входити до складу лише однієї депутатської фракції. Після відповідного оформлення матеріалів про утворення депутатської фракції головуючий на пленарному засіданні відповідної місцевої ради інформує депутатів місцевої ради про реєстрацію такої депутатської фракції, її кількісний склад.
У відповідності до ст. 28 Закону №1357-ІХ депутатські групи, фракції мають право: 1) на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради; 2) попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада; 3) на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії ради; 4) об`єднувати зусилля з іншими групами, фракціями для створення більшості в раді чи опозиції; 5) здійснювати інші права, передбачені законами України.
Матеріалами справи підтверджено, що 26.11.2020 року в Мукачівській міській раді утворено депутатську фракцію політичної партії «РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ», до складу якої входили депутати Мукачівської міської ради: ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_10 , ОСОБА_5 .
Також була створена депутатська фракція політичної партії «СЛУГА НАРОДУ» до складу якої входили: ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_9 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 .
Оскарженим рішенням Мукачівської міської ради 8-го скликання №23 «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради» від 26 листопада 2020 року утворено постійні комісії: з питань бюджету та регламенту; з питань комунальної власності та земельних відносин; з питань інфраструктури; з питань гуманітарної політики; з питань агропромислового розвитку.
Також з матеріалів справи видно, що від депутатської фракції політичної партії «РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ» до постійних комісій обрано: з питань бюджету та регламенту – 1 депутат; з питань агропромислового розвитку – 3 депутати.
Від депутатської фракції політичної партії «СЛУГА НАРОДУ» до постійних комісій обрано: з питань бюджету та регламенту – 1 депутат; з питань гуманітарної політики – 2 депутати; з питань агропромислового розвитку – 2 депутати.
Проте, до постійних комісій з питань комунальної власності та земельних відносин та з питань інфраструктури не обрано жодних членів від депутатських фракцій політичних партій «РІДНЕ ЗАКАРПАТТЯ» та «СЛУГА НАРОДУ» чим порушено права вказаних фракцій на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради.
Крім цього, колегія суддів звертає увагу, що оскарженим рішенням Мукачівської міської ради 8-го скликання №23 «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради» від 26 листопада 2020 року, всупереч вимогам ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в України», було обрано заступників голів комісій та секретарів комісій.
Таким чином, рішення Мукачівської міської ради 8-го скликання №23 «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради» від 26 листопада 2020 року не відповідає вимогам закону та є таким, що прийняте всупереч нормам чинного законодавства, відтак підлягає скасуванню з наведених вище підстав. 
З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про підставність та обґрунтованість позовних вимог, відтак такі підлягають задоволенню.
Згідно із ч. 2 ст. 6 КАС України та ст. 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
Так, у п. 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
При цьому, колегія суддів вважає, що позовні вимоги щодо зобов`язання Мукачівської міської ради утворити постійні депутатські комісії з урахуванням ч. 1 ст. 28 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а саме забезпечити пропорційне представництво всіх депутатських фракцій Мукачівської міської ради у всіх постійних депутатських комісіях Мукачівської міської ради відноситься до дискреційних повноважень Мукачівської міської ради.
Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Здійснюючи судочинство Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб`єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов`язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов`язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
У даній правовій ситуації постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії, а їх утворенню передує певна процедура.
Відтак позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про порушення судом норм матеріального і процесуального права, висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, через що судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нового, яким адміністративний позов слід задовольнити частково. 
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд,-

                                                  П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити частково, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2021 року у справі №260/31/21 – скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов задовольнити частково. 
Визнати протиправним та скасувати рішення Мукачівської міської ради 8-го скликання від 26 листопада 2020 року №23 «Про утворення постійних комісій Мукачівської міської ради».
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених частиною 4 статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Л. Я. Гудим 	
судді	 	О. М. Довгополов 	
 	 	В. В. Святецький  	

Повний текст постанови складено 24.09.2021 року.