ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2021 року 
м. Київ

справа №440/1564/20
адміністративне провадження №К/9901/32459/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кононенко З.О., суддів Сіренко О.І., Калиновського В.А.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У березні 2020 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив: 
- визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Полтавській області в частині незарахування позивачеві до вислуги років у поліції наявну на момент переходу на службу в Національну поліцію України вислугу років      у податковій міліції з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року;
- зобов`язати Головне управління Національної поліції в Полтавській області зарахувати ОСОБА_1 до вислуги років у поліції наявну на момент переходу на службу в Національну поліцію України вислугу років у податковій міліції з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року, що станом на 19 березня 2020 року загальний стаж становив 19 років 10 місяців            06 днів.
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказував про те, що з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року він проходив службу в органах податкової міліції, з 10 грудня 2012 року до                           06 листопада 2015 року - в органах внутрішніх справ і з 07 листопада 2015 року - в Національній поліції. Ці періоди служби підлягають зарахуванню до стажу служби            в поліції, проте Головне управління Національної поліції в Полтавській області не зарахувало службу в органах податкової міліції до стажу його служби в поліції,                   що дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки. За твердженням ОСОБА_1 , служба в органах податкової міліції проходила за правилами служби в органах внутрішніх справ, а Законом України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року №580-VIII (далі - Закон №580-VIII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено зарахування до стажу служби в поліції періодів проходження служби в органах внутрішніх справ.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Полтавській області щодо незарахування                    ОСОБА_1 до стажу служби в поліції стажу служби у податковій міліції з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року. Зобов`язано Головне управління Національної поліції в Полтавській області зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції стаж служби у податковій міліції з            30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. 
4. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив із того, що має місце протиправна бездіяльність Головного управління Національної поліції в Полтавській області щодо незарахування позивачеві до стажу служби в поліції стажу служби у податковій міліції з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого    2011 року до 03 грудня 2012 року.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня                      2020 року апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції                                  в Полтавській області задоволено. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2020 року скасовано та прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено. 
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що при визначенні стажу служби в поліції ОСОБА_1 відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що встановлені чинним законодавством.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року та залишити без змін рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2020 року. 
8. Скаржник посилається, з-поміж іншого, на неврахування судом апеляційної інстанції правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 07 жовтня 2020 року в справі №826/16143/18 щодо зарахування до стажу служби в поліції стажу служби у податковій міліції.
IV. Позиція інших учасників справи
9. Головним управлінням Національної поліції в Полтавській області подано відзив на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року - без змін. 
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Мацедонської В.Е., Уханенка С.А. ухвалою від 19 січня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою. 
11. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 12 серпня 2021 року справу призначено                до розгляду в порядку письмового провадження на 13 серпня 2021 року. 
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
12. ОСОБА_1 з 30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого                   2011 року до 09 серпня 2012 року проходив службу на посадах в органах податкової міліції, 10 серпня 2012 року - виведений у розпорядження Державної податкової служби у Харківській області, 03 грудня 2012 року - відряджений для подальшого проходження служби у розпорядження Міністерства внутрішніх справ України, з                     10 грудня 2012 року до 06 листопада 2015 року проходив службу на посадах в органах внутрішніх справ, а з 07 листопада 2015 року до теперішнього часу - на посадах у Національній поліції України, а саме в Головному управлінні Національної поліції в Полтавській області.
13. ОСОБА_1 під час проходження служби у податковій міліції були присвоєні спеціальні звання начальницького складу податкової міліції: лейтенант податкової міліції, старший лейтенант податкової міліції, капітан податкової міліції, майор податкової міліції.
14. Наказом Головного управління Національної поліції в Полтавській області від              11 грудня 2015 року №36 о/с визначено стаж служби ОСОБА_1 в поліції станом на 08 листопада 2015 року - 16 років 01 місяць 08 днів. 
15. Наказом Головного управління Національної поліції в Полтавській області від             20 травня 2016 року №139 о/с пункт наказу Головного управління Національної поліції в Полтавській області від 11 грудня 2015 року №36 о/с щодо оголошення стажу служби в поліції для виплати надбавки за стаж служби в поліції та визначення тривалості додаткової оплачуваної відпустки станом на 08 листопада 2015 року майорові поліції ОСОБА_1 , інспектору Київського відділення поліції Октябрського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Полтавській області, -            16 років 01 місяць 08 днів - змінено. Вирішено вважати оголошеним стаж служби позивача в поліції для виплати надбавки за стаж служби в поліції та визначення тривалості додаткової оплачуваної відпустки станом на 08 листопада 2015 року -                 2 роки 10 місяців 28 днів.
16. ОСОБА_1 20 січня 2020 року звернувся до Головного управління Національної поліції в Полтавській області з рапортом, у якому просив зарахувати до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки, періоди його служби в податковій міліції з                    30 вересня 1999 року до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року. 
17. Листом від 30 січня 2020 року вих. №118/115/12/02-2020 ОСОБА_1 повідомлено про відсутність правових підстав для зарахування до стажу служби в поліції для виплати надбавки за стаж служби в поліції та визначення тривалості додаткової оплачуваної відпустки часу його служби в органах податкової міліції. Зазначено,              що до стажу служби в поліції було зараховано періоди служби позивача в органах внутрішніх справ і Національній поліції України та що стаж його служби в поліції станом на 08 листопада 2015 року становить 02 роки 10 місяців 28 днів. 
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
18. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до статті 1 Закону №580-VIII, який визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України, Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.
20. Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги (стаття 2 Закону №580-VIII). 
21. За приписами частин першої та другої статті 59 Закону №580-VIII служба в   поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Час проходження служби в поліції зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби.
22. Відповідно до частини першої статті 78 Закону №580-VIII стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
23. До стажу служби в поліції зараховуються: 1) служба в поліції на посадах, що заміщуються поліцейськими, з дня призначення на відповідну посаду; 2) військова служба в Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України, Управлінні державної охорони, Цивільній обороні України, внутрішніх військах Міністерства внутрішніх справ України та інших військових формуваннях, утворених відповідно до закону, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки, Державній спеціальній службі транспорту; 3) служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду; 4) час роботи у Верховній Раді України, місцевих радах, центральних і місцевих органах виконавчої влади із залишенням на військовій службі, на службі в органах внутрішніх справ України або на службі в поліції; 5) час роботи в органах прокуратури і суді осіб, які працювали на посадах суддів, прокурорів, слідчих, а також служба у Службі судової охорони (із змінами, внесеними згідно із Законом України від 12 липня 2018 року №2509-VIII); 6) дійсна військова служба в Радянській Армії та Військово-Морському Флоті, прикордонних, внутрішніх, залізничних військах, в органах державної безпеки та інших військових формуваннях колишнього СРСР, а також служба в органах внутрішніх справ колишнього СРСР (частина друга статті 78 Закону №580-VIII). 
24. За приписами пункту 348.1 статті 348 Податкового кодексу України (у редакції, чинній з 12 серпня 2012 року; далі - ПК України) податкова міліція складається             із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють      у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль                    за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. 
25. Завданнями податкової міліції є: запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері; запобігання і протидія корупції у контролюючих органах та виявлення її фактів; забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних           посягань, пов`язаних з виконанням службових обов`язків (пункт 348.2 статті 348 ПК України). 
26. Згідно із пунктом 353.1 статті 353 ПК України особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.
27. Відповідно до пункту 356.1 статті 356 ПК України держава гарантує правовий та соціальний захист осіб начальницького і рядового складу податкової міліції та членів їхніх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20-23 Закону України «Про міліцію» та Законом України              «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
28. У частині четвертій статті 78 Закону №580-VIII зазначено, що порядок обчислення вислуги років у поліції встановлює Кабінет Міністрів України.
29. Приписами підпунктів 3-6 пункту 7 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII зобов`язано Кабінет Міністрів України в місячний строк: прийняти нормативно-правові акти, що випливають із цього Закону; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом; забезпечити прийняття міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону. 
30. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення гарантій соціального захисту колишніх працівників органів внутрішніх справ України та членів їхніх сімей» від 23 грудня 2015 року №900-VIII, який набрав чинності 29 грудня 2015 року, пункт 15 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII доповнено абзацами другим і третім такого змісту: «За колишніми працівниками міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені цим Законом для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб. Право на отримання одноразової грошової допомоги, інших виплат, передбачених Законом України «Про міліцію», зберігається і здійснюється в порядку, що діяв до набрання чинності Законом України «Про Національну поліцію»».
31. Відповідно до статті 19 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04 грудня 1990 року №509-XII (далі - Закон №509-XII - чинний до                         20 листопада 2012 року) податкова міліція складається із спеціальних підрозділів       по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Завданнями податкової міліції є: запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів; запобігання, виявлення та припинення корупційних правопорушень в органах державної податкової служби; забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов`язаних з виконанням службових обов`язків.
32. У статті 21 Закону №509-XII, яка визначала повноваження податкової міліції, зазначено, що податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань: приймає і реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини і правопорушення, віднесені до її компетенції, здійснює в установленому порядку їх перевірку і приймає щодо них передбачені законом рішення; здійснює відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудову підготовку матеріалів за протокольною формою,              а також проводить дізнання та досудове (попереднє) слідство в межах своєї компетенції, вживає заходів до відшкодування заподіяних державі збитків; виявляє причини і умови, що сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування, вживає заходів до їх усунення; забезпечує безпеку діяльності органів державної податкової служби та їх працівників, а також захист працівників від протиправних посягань, пов`язаних з виконанням ними службових обов`язків; запобігає, виявляє, припиняє корупційні правопорушення працівників органів державної податкової служби; складає протокол про вчинення корупційного правопорушення відповідно до закону; збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень податкового законодавства, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов`язаних з оподаткуванням (частина перша).
33. За приписами частини першої статті 24 Закону №509-XII особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ.
34. Згідно зі статтею 26 Закону №509-XII держава гарантує правовий і соціальний захист осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями                  20-23 Закону України «Про міліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
VІІІ. Позиція Верховного Суду
35. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України). 
37. Надаючи оцінку оскаржуваній постанові суду апеляційної інстанції в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить із таких міркувань.
38. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу незарахування             стажу служби в органах податкової міліції до стажу служби в поліції, що дає право      на встановлення позивачеві надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
39. Як установлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 з 30 вересня 1999 року     до 21 червня 2010 року та з 02 лютого 2011 року до 03 грудня 2012 року проходив службу в податковій міліції на різних посадах, йому були присвоєні спеціальні звання начальницького складу податкової міліції: лейтенант податкової міліції, старший лейтенант податкової міліції, капітан податкової міліції, майор податкової міліції.
40. Згідно із пунктом 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби              в поліції зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
41. Водночас приписами статей 353, 356 ПК України визначено, що особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ; на них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20-23 Закону України «Про міліцію» та Законом України              «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
42. Те, що особи начальницького складу податкової міліції проходять службу               у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ також передбачалось приписами частини першої статті 24 Закону №509-XII.
43. Аналізуючи повноваження, завдання та функції відповідних органів, Верховний Суд у постанові від 07 жовтня 2020 року в справі №826/16143/18, у якій склалися подібні правовідносини, дійшов висновків про те, що і податкова міліція, і відповідні підрозділи поліції здійснюють оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну              та охоронну функції. Верховний Суд погодився із висновком судів попередніх інстанцій щодо тотожності правового статусу служби в органах внутрішніх справ                 і служби в органах податкової міліції, вказавши, що визначаючи наявність чи відсутність права на зарахування спірного стажу служби необхідно враховувати                не підпорядкування органів державної влади, а суть діяльності особи, функції, які                нею виконувались та визначення чинним на момент проходження служби, статусу такої служби. 
44. Суд апеляційної інстанції виходив із того, що служба в органах податкової            міліції відсутня у переліку, визначеному статтею 78 Закону №580-VIII, а тому не  може бути зарахована при проведенні перерахунку стажу служби в поліції, який            дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки. Проте не звернув уваги на те, що чинним на             час проходження позивачем служби в податковій міліції та виникнення спірних правовідносин законодавством статус осіб, які проходили службу в податковій міліції, прирівнювався до статусу осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ, а відповідно до пункту 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби в поліції зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
45. Обґрунтованими є доводи касаційної скарги у цій справі про те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував норми права без урахування висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року в справі №826/16143/18, за відсутності постанови цього Суду про відступлення від такого висновку.
46. Посилання суду апеляційної інстанції на постанову Верховного Суду від                        31 березня 2020 року в справі №520/2067/19 є необґрунтованим, оскільки предметом спору у цій справі є неврахування до стажу служби в поліції часу навчання особи у вищому навчальному закладі. Тому правовідносини у справі, яка розглядається, та у справі №520/2067/19, не є подібними.
47. Ураховуючи наведене, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про            те, що при визначенні стажу служби в поліції ОСОБА_1 відповідач діяв у спосіб, установлений чинним законодавством. 
48. Суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що стаж служби позивача в податковій міліції підлягає зарахуванню до стажу служби в поліції, що дає право                на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
49. За приписами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
50. Оскільки суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваної постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року                 та залишення в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від                  29 липня 2020 року.
IХ. Судові витрати
51. Ураховуючи результат касаційного розгляду та те, що позивачем судовий збір            за подання позовної заяви та касаційної скарги не сплачувався, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити. 
2. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року в справі №440/1564/20 скасувати.
3. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 29 липня 2020 року в справі №440/1564/20 залишити в силі.
4. Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                О. В. Кашпур 
Судді:                                                                                                    В. Е. Мацедонська 
                                                                                                    С. А. Уханенко