ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
07 липня 2021 року
м. Київ
 
справа № 278/2527/13-ц
провадження № 61-9801св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Фаловської І.М., 
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Стрільчука В. А., 
 
учасники справи:
 
позивач - прокурор Житомирського району в інтересах держави,
 
відповідачі - Житомирська районна державна адміністрація, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 , ОСОБА_46 , ОСОБА_47 , ОСОБА_48 , ОСОБА_49 , ОСОБА_50 , ОСОБА_51 , ОСОБА_52 , ОСОБА_53 , ОСОБА_54 , ОСОБА_55 , ОСОБА_56 , ОСОБА_57 , ОСОБА_58 , ОСОБА_59 , ОСОБА_60 , ОСОБА_61 , ОСОБА_62 , ОСОБА_63 , ОСОБА_64 , ОСОБА_65 , ОСОБА_66 , ОСОБА_67 , ОСОБА_68 , ОСОБА_69 , ОСОБА_70 , ОСОБА_71 , ОСОБА_72 , ОСОБА_73 , ОСОБА_74 , ОСОБА_75 , ОСОБА_76 , ОСОБА_77 , ОСОБА_78 , ОСОБА_79 , ОСОБА_80 , ОСОБА_81 , ОСОБА_82 , ОСОБА_83 , ОСОБА_84 , ОСОБА_85 , ОСОБА_86 , ОСОБА_87 , ОСОБА_88 , ОСОБА_89 , ОСОБА_90 , ОСОБА_91 , ОСОБА_92 , ОСОБА_93 , ОСОБА_94 , ОСОБА_95 , ОСОБА_96 , ОСОБА_97 , Реєстраційна служба Житомирського районного управління юстиції, Товариство з обмеженою відповідальністю «Промбудпостач плюс», 
треті особи - Міністерство оборони України, Державне підприємство «Івано - Франківський військовий ліспромкомбінат», Державне підприємство «Житомирський військовий лісгосп», квартирно-експлуатаційний відділ міста Житомира, Житомирська обласна державна адміністрація, Державна інспекція сільського господарства у Житомирській області, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області,
розглянув у порядку спрощеного письмового провадження касаційну скаргу Прокуратури Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного суду від 28 березня 2019 року у складі  колегії суддів:               Галацевич О. М., Борисюка Р. М., Григорусь Ю. І.,
 
ВСТАНОВИВ:

Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2013 року прокурор Житомирського району в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Житомирської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 , ОСОБА_34 , ОСОБА_35 , ОСОБА_36 , ОСОБА_37 , ОСОБА_38 , ОСОБА_39 , ОСОБА_40 , ОСОБА_41 , ОСОБА_42 , ОСОБА_43 , ОСОБА_44 , ОСОБА_45 , ОСОБА_46 , ОСОБА_47 , ОСОБА_48 , ОСОБА_49 , ОСОБА_50 , ОСОБА_51 , ОСОБА_52 , ОСОБА_53 , ОСОБА_54 , ОСОБА_55 , ОСОБА_56 , ОСОБА_57 , ОСОБА_58 , ОСОБА_59 , ОСОБА_60 , ОСОБА_61 , ОСОБА_62 , ОСОБА_63 , ОСОБА_64 , ОСОБА_65 , ОСОБА_66 , ОСОБА_67 , ОСОБА_68 , ОСОБА_69 , ОСОБА_70 , ОСОБА_71 , ОСОБА_72 , ОСОБА_73 , ОСОБА_74 , ОСОБА_75 , ОСОБА_76 , ОСОБА_77 , ОСОБА_78 , ОСОБА_79 , ОСОБА_80 , ОСОБА_81 , ОСОБА_82 , ОСОБА_83 , ОСОБА_84 , ОСОБА_85 , ОСОБА_86 , ОСОБА_87 , ОСОБА_88 , ОСОБА_89 , ОСОБА_90 , ОСОБА_91 , ОСОБА_92 , ОСОБА_93 , ОСОБА_94 , ОСОБА_95 , ОСОБА_96 , ОСОБА_97 , Реєстраційної служби Житомирського районного управління юстиції, Товариства з обмеженою відповідальністю «Промбудпостач плюс» (далі - ТОВ «Промбудпостач плюс»), за участю третіх осіб: Міністерство оборони України, державного підприємства «Івано - Франківський військовий ліспромкомбінат» (далі - ДП «Івано - Франківський військовий ліспромкомбінат»), державного підприємства «Житомирський військовий лісгосп» (далі - ДП «Житомирський військовий лісгосп»), квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомира, Житомирської обласної державної адміністрації, Державної інспекції сільського господарства у Житомирській області (далі - Держсільгоспінспекція у Житомирській області), Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, про визнання недійсними розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації № 390 від 01 квітня 2010 року «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення громадянам у власність земельних ділянок для ведення садівництва із земель запасу Тетерівської сільської ради», визнання недійсними і скасування державної реєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки, витребування земельних ділянок.
Позов, із урахуванням уточнених позовних вимог, мотивований тим, що розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від             04 лютого 2005 року № 70 ДП «Івано-Франківський ліспромкомбінат                          МО України» (Шепетівського лісгоспу) надано у постійне користування земельну ділянку площею 219,56 га для ведення лісового господарства на території Тетерівської сільської ради Житомирського району, та видано державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ № 073507, зареєстрований 10 жовтня 2005 року за № 030520900001.
Наказом Міністра оборони України від 20 березня 2009 року № 123                            ДП «Івано-Франківський військовий лісопромисловий комбінат МО України»     (і. к. 08033772) реорганізовано шляхом виділу із нього структурних підрозділів, а саме: Зарічанського військового лісгоспу, Корбутівського, Чуднівського і Макарівського військових лісництв зі створенням ДП «Житомирський військовий лісгосп», до якого переходять за розподільчим балансом у відповідний частині майно, права і обов`язки реорганізованого підприємства.
При реорганізації ДП «Івано-Франківський лісопромисловий комбінат МО України» не відмовилося від права постійного користування земельними ділянками на користь ДП «Житомирський військовий лісгосп», а останнє не набуло право постійного користування цими земельними ділянками, хоча і є законним правонаступником реорганізованого державного підприємства. 
Водночас розпорядженням Житомирської районної державної адміністрації від 25 лютого 2010 року № 177 припинено право користування                                     ДП «Житомирський військовий лісгосп» земельною ділянкою площею 6,7 га військового містечка № 165 на території Тетерівської сільської ради, віднесено її до земель запасу сільської ради, а розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 01 квітня 2010 року № 390 затверджено проект землеустрою щодо відведення за рахунок земель запасу Тетерівської сільської ради громадянам у власність земельних ділянок загальною площею 6,6 га для ведення садівництва, та у подальшому видано їм державні акти на право власності на ці земельні ділянки.
11 листопада 2013 року квартирно-експлуатаційним відділом міста Житомира та ДП «Житомирський військовий лісгосп» подано позов до господарського суду Житомирської області про визнання недійсним розпорядження Житомирської районної державної адміністрації від 25 лютого 2010 року                   № 177. 
Рішенням господарського суду Житомирської області від 30 січня 2014 року у справі № 906/1704/13, залишеним без змін постановою Вищого господарського суду України від 06 серпня 2014 року, позов задоволено, а оскаржене розпорядження скасовано.
Згідно із листом начальника управління Держземагенства у Житомирському районі від 31 травня 2013 року № 712/вих земельна ділянка площею 6,7 га військового містечка № 165 , право користування якою припинено оскарженим розпорядженням Житомирської районної державної адміністрації від                         25 лютого 2010 року № 177, входить до загальної площі 219,56 га державного акту на право постійного користування серії ЯЯ № 2073507 і по статистичній формі 6-зем належить до складу угідь «ліси та інші лісовкриті площі». 
На думку прокурора розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації від 01 квітня 2010 року № 390, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення за рахунок земель запасу Тетерівської сільської ради громадянам у власність земельних ділянок загальною площею 6,6 га для ведення садівництва, також суперечить вимогам чинного законодавства, оскільки надані громадянам земельні ділянки перебувають у постійному користуванні ДП «Івано-Франківський лісопромисловий комбінат МО України», а питання вилучення земельної ділянки, вкритої лісом, не належить до компетенції Житомирської районної державної адміністрації.
У зв`язку із наведеним, прокурор просив визнати недійсним вказане розпорядження, визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки та скасувати їх державну реєстрацію, а також витребувати земельні ділянки відповідачів на користь держави в особі ДП «Івано-Франківський ліс промкомбінат МО України».
Держсільгоспінспекція України, яка є центральним органом виконавчої влади і здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, не наділена повноваженнями щодо звернення до суду із позовами про визнання незаконними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, визнання недійсними правочинів щодо відчуження чи передачі у користування земельних ділянок державної та комунальної власності, а також їх повернення із чужого незаконного володіння, а тому Держсільгоспінспекція у Житомирській області, на думку прокурора, підлягає залученню у справу у якості третьої особи на стороні позивача.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Житомирського районного суду Житомирської області від 19 червня 2017 року у задоволенні позову відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із недоведеності позовних вимог, зокрема стосовно факту незаконної передачі районною державною адміністрацією відповідачам земель лісового фонду. 
Предметом оскарження у цій справі є рішення районної державної адміністрації, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, а тому таке рішення вичерпало свою дію шляхом виконання.
Доводи відповідачів та їх представників про те, що спірна земельна ділянка вже розподілена між відповідачами, які володіють та користуються нею на відповідних правових підставах, а також те, що останні при отриманні права власності на земельні ділянки діяли добросовісно і жодних неправдивих відомостей не надавали та неправомірних дій не вчиняли, прокурором не спростовано.
Вимога прокурора про витребування спірних земельних ділянок у відповідачів на користь ДП «Івано-Франківський лісопромисловий комбінат МО України», визначеною позивачем третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, суперечать вимогам статей 27, 30, 33, 36 ЦПК України, оскільки останні наділені лише загальними процесуальними правами та обов`язками, передбаченими статтею 27 ЦПК України.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції 
Постановою Житомирського апеляційного суду від 28 березня 2019 року апеляційні скарги заступника прокурора Житомирської області та квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомира залишено без задоволення. 
Рішення суду першої інстанції скасовано, позов залишено без розгляду.
Постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що прокурор, обґрунтовуючи своє право на звернення із позовом до суду у цій справі як позивача, вказав на те, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель - Держсільгоспінспекцію України, проте у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду.
Разом з тим, позов прокурором по суті пред`явлений в інтересах самостійної юридичної особи - ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкобінат МО України», яке мало бути визначено позивачем у справі, оскільки як постійний лісокористувач не позбавлено права самостійно звернутись до суду за захистом своїх прав, однак визначено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. 
Оскільки прокурор неправильно визначив позивача у справі за вимогами про захист інтересів держави, а суд першої інстанції помилково відкрив провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що позов підлягає залишенню без розгляду як такий, що подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У травні 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга                                   Прокуратури Житомирської області на постанову Житомирського апеляційного суду від 28 березня 2019 року, у якій просить поновити строк на касаційне оскарження, скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу передати до Житомирського апеляційного суду для продовження розгляду, обґрунтовуючи свої вимоги неправильним застосуванням апеляційним судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. 
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2019 року поновлено строк касаційного оскарження, касаційну скаргу залишено без руху, надано строк для усунення недоліків.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2019 року відкрито касаційне провадження та витребувано справу із суду першої інстанції.
У липні 2019 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 29 червня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
У липні 2019 року до Верховного Судунадійшов відзив квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомир на касаційну скаргу. 
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу 
Касаційна скарга Прокуратури Житомирської області мотивована тим, що судом апеляційної інстанції не враховано, що Держсільгоспінспекція є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Позивачем у справах за заявами прокурора виступає саме орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади, а державне підприємство, яким є               ДП «Івано-Франківський лісопромисловий комбінат МО України», не є таким органом, а тому не може бути позивачем у цій справі. 
Прокурор може представляти інтереси держави як самостійний позивач, якщо відсутній відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень.
Також апеляційним судом не зазначено які норми ЦПК України порушено судом першої інстанції при відкритті провадження у справі, та які норми підлягали застосуванню, а тому доводи апеляційного суду про помилковість відкриття провадження судом першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи та положенням чинного законодавства.
Апеляційним судом не надано належної оцінки доводам прокурора для звернення до суду за захистом інтересів держави та, відповідно, розгляду його позовних вимог, що призвело до безпідставного залишення позову без розгляду.
Доводи особи, яка подала відзив на касаційну скаргу 
У відзиві на касаційну скаргу квартирно-експлуатаційний відділ міста Житомира, підтримуючи доводи касаційної скарги, зазначив, що прокурором обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у суді.
Водночас апеляційним судом проігноровано пояснення представника квартирно-експлуатаційного відділу міста Житомира, надане під час судового засідання, про те, що на частині спірних земельних ділянок знаходиться державне майно, яке перебуває на балансі в установі та входить до військового містечка № 165.
Також вважає, що судами проігноровано порядок зміни цільового використання земель, оскільки спірна земельна ділянка належить до сфери управління Міністерства оборони України, відмовлятись від права користування на неї мав виключно Міністр оборони України, а передавати у власність чи у постійне користування  - Кабінет Міністрів України, який наділений такими повноваженнями згідно зі статтею 27 Лісового кодексу України. 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судом першої інстанції встановлено, що розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 04 лютого 2005 року № 70 ДП «Івано-Франківський ліспромкомбінат МО України» (Шепетівський військовий лісгосп) затверджено технічну документацію із землеустрою по встановленню зовнішніх меж і виготовленню державних актів на право постійного користування землею (а. с. 43, т. 5).
На підставі цього розпорядження державне підприємство отримало державний акт серії ЯЯ № 073507 на право постійного користування земельною ділянкою площею 219,56 га на території Тетерівської сільської ради для ведення лісового господарства (а.с. 23, т. 1).
Наказом Міністра оборони України від 20 березня 2009 року № 123                            ДП «Івано-Франківський військовий лісопромисловий комбінат МО України»     (і. к. 08033772) реорганізовано шляхом виділу із нього структурних підрозділів, а саме: Зарічанського військового лісгоспу, Корбутівського, Чуднівського і Макарівського військових лісництв зі створенням ДП «Житомирський військовий лісгосп», до якого переходять за розподільчим балансом у відповідний частині майно, права і обов`язки реорганізованого підприємства (а. с. 214-216, т. 3). 
Рішенням Тетерівської сільської ради від 04 квітня 2009 року № 41 надано попередню згоду на прийняття земельної ділянки лісгоспу до земель запасу Тетерівської сільської ради (а. с. 46, т. 5). 
Розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 25 лютого 2010 № 177 припинено право власності ДП «Житомирський військовий лісгосп» на користування спірною земельною ділянкою по добровільній відмові, а земельну ділянку віднесено до земель запасу Тетерівської сільської ради (а. с. 54, т. 6).
Актом передачі земельної ділянки від 25 лютого 2010 року, затвердженого цим розпорядженням, земельну ділянку Міністерства оборони України площею 6,7 га передано до земель запасу Тетерівської сільської ради                        (а. с. 220, т. 3). 
Розпорядженням голови Житомирської районної державної адіміністрації від 01 квітня 2010 року № 390 затверджено проект із землеустрою щодо відведення громадянам, у тому числі відповідачам, у власність земельних ділянок загальною площею 6,60 га для ведення садівництва за рахунок земель запасу Тетерівської сільської ради, на підставі якого у подальшому відповідачі отримали державні акти на право власності на спірні земельні ділянки (а. с. 21-22, 50-111, т. 1).
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Відповідно до пункту 2 розділу II «Перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані                       і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Частиною другою статті 389 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) передбачено, що підставами касаційного оскарження                     є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частиною першою і другою статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду із позовом про визнання недійсними розпорядження голови районної державної адміністрації, яким затверджено проекти із землеустрою щодо відведення громадянам у власність земельних ділянок для ведення садівництва із земель запасу сільської ради, визнання недійсними і скасування державної реєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки, витребування земельних ділянок, оскільки таке розпорядження, на його думку, суперечить вимогам чинного законодавства, прийнято без належних правових підстав та із перевищенням повноважень районної державної адміністрації, внаслідок чого незаконно вилучено землі лісового фонду України, які перебувають у користуванні державного підприємства Міністерства оборони України, та передано у приватну власність громадян.
Частиною другою статті 45 ЦПК України (у редакції, чинної на час звернення прокурора із позовом) передбачено, що з метою представництва інтересів громадянина або держави в суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з позовною заявою (заявою), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами. При цьому прокурор повинен надати суду документи, які підтверджують неможливість громадянина самостійно здійснювати представництво своїх інтересів.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень  статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України  (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року                    № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). 
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Відповідно до статті 1 Лісового кодексу України ліс - це тип природних комплексів, у якому поєднуються переважно дерева та чагарникова рослинність з відповідними ґрунтами, трав`яною рослинністю, тваринним світом, мікроорганізмами та іншими природними компонентами, що взаємопов`язані у своєму розвитку, впливають один на одного і на навколишнє природне середовище. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд і перебувають під охороною держави.
Згідно із частинами 1, 3 статті 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законодавства України.
Навколо військових та інших оборонних об`єктів у разі необхідності створюються захисні, охоронні та інші зони з особливими умовами користування.
Відповідно  до підпунктів в, ґ пункту четвертого статті 84 ЗК України до земель державної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, належать землі оборони та землі лісогосподарського призначення.   
Як зазначив прокурор у позовній заяві, на підставі оскарженого розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації від     01 квітня 2010 року № 390, яким затверджено проект із землеустрою щодо відведення громадянам, у тому числі відповідачам, у власність земельних ділянок загальною площею 6,60 га для ведення садівництва, та на підставі якого у подальшому відповідачі отримали державні акти на право власності на спірні земельні ділянки, незаконно, усупереч вимогам земельного законодавства та із перевищенням повноважень, вилучено землі лісового фонду, які перебувають на праві постійного користування у ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкобінат МО України», та передано останні у приватну власність громадян (а. с. 7, т. 7).
Крім того, при віднесенні спірної земельної ділянки до земель запасу Тетерівської сільської ради та, у подальшому, безоплатній передачі земельних ділянок громадянам, на думку прокурора, порушено вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України «Про деякі питання розпорядження земельними лісовими ділянками» від 10 квітня 2008 року № 61-р (у редакції на час прийняття вказаних вище розпоряджень), яким, з метою недопущення фактів порушення інтересів держави і суспільства під час відчуження та зміни цільового призначення земельних лісових ділянок, зокрема Міноборони, вказано на необхідність зупинення прийняття рішень про надання згоди на вилучення земельних ділянок, їх передачу у власність та оренду зі зміною цільового призначення. А зі змісту оскарженого розпорядження вбачається, що останнім змінено цільове призначення земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення на землі садівництва (а. с. 8, т. 7).
Згідно із частиною другою статті 20 ЗК України  зміна цільового призначення земель провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів природоохоронного чи історико-культурного значення.
Відповідно до частини третьої статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності у власність або користування у межах сіл, селищ, міст для усіх потреб за межами населених пунктів для сільськогосподарського використання, ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті, будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо).
З огляду на те, що Житомирська районна державна адміністрація не уповноважена на розпорядження землями лісогосподарського призначення, та на прийняття рішень про їх влучення (викуп), остання також не володіє достатнім обсягом компетенції щодо зміни цільового призначення таких земель, а тому оскаржене розпорядження суперечить вимогам земельного законодавства і є таким, що прийнято без належних правових підстав та із суттєвим перевищенням компетенції (а. с. 8, т. 7).  
Таким чином, прокурор, звертаючись із вказаним позовом до суду в інтересах держави, визначив, що порушення інтересів держави полягають у незаконній зміні цільового призначення земель лісового фонду України, які перебувають у користуванні державного підприємства, що належить до сфери управління Міністерства оборони України, на землі садівництва, і передачі спірних земельних ділянок у приватну власність громадян. 
Також прокурор обґрунтував відсутність у органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, повноважень щодо звернення до суду. Зокрема зазначив, що здійснення державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності покладено на Держсільгоспінспекцію України, у якої відсутні повноваження щодо звернення до суду, а тому прокурор пред`являє цей позов в інтересах держави як позивач.
Згідно із Положенням «Про Державну інспекцію сільського господарства України», затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року                № 459/2011, та який втратив чинність на підставі Указу Президента України                             № 419/2019 від 20 червня 2019 року, Держсільгоспінспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. 
Пунктом п`ятим цього Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України та її посадові особи у межах своїх повноважень мають право, зокрема, звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Отже Держсільгоспінспекція України як центральний орган виконавчої влади, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, на час звернення прокурора до суду не мав повноважень щодо звернення до суду із відповідним позовом, про що зазначено прокурором у позовній заяві. 
Суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду, дійшов висновку, що по суті прокурором пред`явлено позов в інтересах самостійної юридичної особи - ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкобінат МО України», яке мало бути визначено позивачем у справі, оскільки як постійний лісокористувач не позбавлено права самостійно звернутись до суду за захистом своїх прав, однак визначено як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. 
Однак із таким висновком суду апеляційної інстанції не можна погодитися, з огляду на наступне.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права. 
Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).
Звертаючись до суду із позовом, прокурор виконав вимоги діючого на той момент цивільного процесуального законодавства, зокрема - частини другої статті 45 ЦПК України (у редакції, чинної на час звернення із позовом), та визначив у позовній заяві у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовував необхідність їх захисту, а також зазначив про відсутність у органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (Держсільгоспінспекції України), повноважень щодо звернення до суду.
Також слід наголосити, що із цим позовом прокурор звернувся до суду у червні 2013 року, тобто до набрання чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, частиною третьою статті 23 якого передбачено заборону на представництво прокурором у суді інтересів держави в особі державних компаній.
За таких обставин висновок апеляційного суду про залишення позову прокурора Житомирського району про визнання недійсними розпорядження голови Житомирської районної державної адміністрації № 390 від 01 квітня 2010 року «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення громадянам у власність земельних ділянок для ведення садівництва із земель запасу Тетерівської сільської ради», визнання недійсними і скасування державної реєстрації державних актів на право власності на земельні ділянки, витребування земельних ділянок без розгляду не ґрунтується на положеннях цивільного процесуального законодавства, діючого на момент звернення прокурора із позовом до суду першої інстанції, і є помилковим. 
Колегія суддів звертає увагу, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі               № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у разі, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду. 
Натомість суд апеляційної інстанції як підставу для залишення позову у цій справі  без розгляду зазначив пункт перший частини першої статті 257 ЦПК України, згідно із яким суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має цивільної процесуальної дієздатності.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Згідно із частиною четвертою цією статті справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом. У всіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Оскільки касаційний суд дійшов висновку про помилковість висновку апеляційного суду щодо залишення позову прокурора Житомирського району без розгляду, оскаржувана постанова Житомирського апеляційного суду від     28 березня 2019 року не може вважатися законною і обґрунтованою, тому підлягає скасуванню з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 402, 409, 411, 416 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги), Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Прокуратури Житомирської області задовольнити.
Постанову Житомирського апеляційного суду від 28 березня 2019 року скасувати. 
Справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
    Головуючий  	    І. М. Фаловська	
  Судді:	  В. М. Ігнатенко     С. О. Карпенко     С. Ю. Мартєв     В. А. Стрільчук