ПОСТАНОВА
Іменем України

28 вересня 2021 року 
Київ
справа №462/4395/17
адміністративне провадження № К/9901/56934/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Рудненської селищної ради Залізничного району  м. Львова на рішення Залізничного районного суду м. Львова від 22 січня 2018 року (суддя Румілова Н.М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року (колегія суддів: Іщук Л.П., Кухтей Р.В., Обрізко І.М.) у справі № 462/4395/17 за позовом ОСОБА_1 до Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова про визнання протиправним рішення, скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Рудненської селищної ради Залізничного району міста Львова, в якому просила визнати протиправним і скасувати рішення Рудненської селищної ради Залізничного району міста Львова № 514 від 21.07.2017 «Про погодження гр. ОСОБА_1 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 » та зобов`язати Рудненську селищну раду Залізничного району м. Львова надати їй дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 площею 0,1500га для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування.
Рішенням Залізничного районного суду м. Львова від 22 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністратвиного суду від 18 червня 2018 року, позов задоволено.
Визнано протиправним і скасовано рішення Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова від 21.07.2017 №514 «Про погодження гр. ОСОБА_1 місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
Зобов`язано Рудненську селищну раду Залізничного району м. Львова надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,1500га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування. 
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення діяв відповідно до своїх повноважень, на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Земельного кодексу України. Вказує, що судами не враховано, що в смт. Рудне відсутній генеральний план селища та не розроблений детальний план території даного району, а тому надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою суперечить Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Крім того, зазначає, що суд втручається у дискреційні повноваження відповідача. 
Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому  задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що 16.05.2017 позивач ОСОБА_1 звернулась до голови Рудненської селищної ради з заявою про виділення їй земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд в межах АДРЕСА_1 , площею 0,1500 га.
Згідно довідки відділу у м. Львові Головного управління Держкадастру у Львівській області від 27.06.2017 земельна ділянка в АДРЕСА_1 відноситься до земель АДРЕСА_1 , не наданих у власність або користування.
Рішенням Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова за №514 від 21.07.2017 ОСОБА_1 відмовлено у погодженні місця розташування земельної ділянки та наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,1500 га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, за рахунок земель, що не надані у власність або користування.
Не погодившись з рішенням, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов виснвоку, що Рудненська селищна рада Залізничного району м. Львова безпідставно відмовила позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Оскільки відсутні підстави для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, суди зобов`язали раду надати відповідний дозвіл. 
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Суди попередніх інстанцій встановили, що у оскаржуваному рішенні ради № 514 від 21.07.2017, яким  відмовлено у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою сільська рада посилається на висновок постійної депутатської комісії з питань земельних відносин,  ст.ст. 118, 121 Земельного кодексу України. Проте жодних конкретних підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідачем не наведено.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що рішення Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова за №514 від 21.07.2017 є протиправним та підлягає скасуванню.
Водночас щодо зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, колегія суддів зазначає таке.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі №  509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом способу захисту  Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід`ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст.
Таким чином, місце розташування земельних ділянок повинно відповідати генеральному плану населеного пункту. На його основі розробляються план зонування території. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У разі невідповідність місця розташування об`єкта (земельної ділянки) генеральному плану, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Разом з тим у частині 3 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зазначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.
З аналізу наведеної норми вбачається, що цим Законом встановлено обставину, що є перешкодою для передачі (надання) земельних ділянок. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою є одним з етапів надання земельних ділянок у власність.
Законом не заборонено вносити зміни до генерального плану населеного пункту у разі коли вже раніше було надано дозвіл на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки, що розташовані у межах території, якої торкаються зміни. Проте в даному разі генеральний план населених пунктів ще не був затверджений, тому й дозволи на розробку проектів землеустрою відповідачем не надавались з тим, щоб завершити облік та упорядкування земель, визначити їхнє цільове призначення.
Вказана позиція узгоджується з постановою Верховного Суду від 23.10.2019 у справі №  392/1004/17 та від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18.
Відтак, враховуючи відсутність Генерального плану смт. Рудне, про що посилається відповідач у касаційній скарзі, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Отже, належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Рудненської селищної ради Залізничного району  м. Львова задовольнити частково.
Рішення Залізничного районного суду м. Львова від 22 січня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2018 року скасувати в частині зобов`язанння Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,1500га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування.
Ухвалити в цій частині нове рішення.
Зобов`язати Рудненську селищну раду Залізничного району м. Львова розглянути клопотання ОСОБА_1  про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 , площею 0,1500га, для індивідуального житлового будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд за рахунок земель, що не надані у власність або користування у відповідності до чинного законодавства.
В решті судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                  А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                               Л.Л. Мороз

                                                                                                                         А.І. Рибачук