ПОСТАНОВА
Іменем України

22 липня 2021 року 
м. Київ
справа №360/1955/19
адміністративне провадження №К/9901/30602/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 360/1955/19
за позовом    Приватного акціонерного товариства «Науково-виробнича і комерційна фірма «Мета»
до    Головного управління Держпраці у Луганській області
про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу
за касаційною скаргою    Головного управління Держпраці у Луганській області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року (головуючий суддя Басової Н. М.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Гаврищук Т. Г., суддів: Блохіна А. А., Сіваченко І. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.    У травні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Науково-виробнича і комерційна фірма «Мета» (далі - ПрАТ «НВКФ «МЕТА») звернулося до Луганського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Луганській області, в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати винесену першим заступником начальника Головного управління Держпраці у Луганській області постанову від 11 квітня 2019  року № ЛГ243/34/АВ/НП/ПД/П/ПТ/ІП-ФС про накладення на ПрАТ «Науково-виробнича і комерційна фірма «МЕТА» штрафу в розмірі 1 251 900 грн;
2.    В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач послався та не, що оскаржувана постанова про накладення штрафу є протиправною та необґрунтованою, оскільки договори цивільно-правового характеру між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та фізичними особами укладено у встановлений законом спосіб за вільним волевиявленням на розсуд сторін і погоджені ними, а тому відсутні порушення, зазначені в акті перевірки ст. 21 та 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України). Також, відповідачем протиправно проведено інспекційне відвідування під час дії мораторію.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.  Луганський окружний адміністративний суд рішенням від 22 липня 2019 року позов задовольнив повністю.
4. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 15 жовтня 2019 року вказане судове рішення залишив без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що аналіз укладених між позивачем та фізичними особами договорів дозволяє дійти висновку про те, що позивачем були укладені саме цивільно-правові угоди підряду, їх умови підпадають під дію виключно Цивільного кодексу України, а виконані роботи фізичними особами не містять ознак трудових правовідносин.
Отже, відповідач не довів правомірність спірних рішень, а тому оскаржувана постанова Головного управління Держпраці у Луганській області про накладення штрафу є протиправною та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.    05 листопада 2019 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держпраці у Луганській області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22  липня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15  жовтня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.
7. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судами не враховано, що надані позивачем договори не мають мету певного матеріального результату, а згідно цих договорів предметом є процес трудової діяльності та організація праці. 
Поряд з цим, інспекційне відвідування позивача було проведено у відповідності до вимог Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №   877-V). Висновок про відсутність у відповідача права на проведення інспекційного відвідування в результаті дії мораторію, встановленого ст. 3 Закону України від 02   вересня 2014 року № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» (далі - Закон № 1669-VII), є помилковим внаслідок неправильного тлумачення вказаного закону.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8.    Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05   листопада 2019 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
9. У зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Стрелець Т. Г., яка входить до складу постійної колегії суддів та з метою дотримання строків розгляду справ, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 грудня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
10. Ухвалою Верховного суду від 04 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Луганській області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019  року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року.
11.  Ухвалою Верховного Суду від 21 липня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 липня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ПрАТ «НВКФ «МЕТА» є юридичною особою, основним видом економічної діяльності є будівництво житлових і нежитлових будівель.
13. 18 лютого 2019 року до відповідача надійшли матеріали від ПрАТ «НВКФ «Мета» для реєстрації декларації матеріально-технічної бази вимогам законодавства з питань охорони праці на виконання робіт підвищеної небезпеки.
14. 25 лютого 2019 року контролюючий орган листом № 01-15/682 звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Луганській області про надання інформації за період з 2018 року по час складання листа щодо: офіційного працевлаштування працівників ПрАТ «НВКФ «Мета» та їх кількості; з якого та до якого періоду працюють в ПрАТ «НВКФ «Мета» наступні працівники: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 .
15. 11 березня 2019 року відповідач отримав лист Головного управління Пенсійного фонду України в Луганській області від 05 березня 2019 року за № 3441/05-01, в якому було надано інформацію щодо категорій працівників, які перебували у трудових відносинах із ПрАТ «НВФ «Мета», їх кількості у період січень 2018 року - січень 2019 року. Щодо інформації про запитуваних осіб повідомило, що конкретний пошук даних у реєстрі застрахованих осіб Державного реєстру виконується за реєстраційним номером облікової картки платника податків. В додатках до листа була додана таблиця щодо кількості застрахованих осіб у звітному періоді, в якій серед іншого значились відомості щодо кількості осіб, які виконували роботи (надавали послуги) за договорами цивільно-правового характеру.
16. 13 березня 2019 року Головним управлінням Держпраці у Луганській області було винесено наказ № 240 про проведення інспекційного відвідування позивача. Підставами для проведення зазначено підпункт 3 пункту 5 та пункту 10 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України  від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295), стаття 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-ІV, за результатами аналізу інформації, отриманої із листа Головного управління Пенсійного фонду України в Луганські області від 05  березня 2019 року № 3441/05-01. Строк проведення визначений з 14 березня 2019  року по 15 березня 2019 року. Предметом перевірки є додержання законодавства про працю в частині фактичного допуску працівника (ів) до роботи без оформлення трудового договору.
17. 13 березня 2019 року інспектором Держпраці було видано направлення на проведення інспекційного відвідування № 01-17/274.
18. 14 березня 2019 року інспектором праці винесено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування № ЛГ243/34/ПД, згідно якого строк проведення інспекційного відвідування зупинено до 20 березня 2019 року.
Цього ж дня, контролюючим органом винесено вимогу про надання документів №  ЛГ243/34/НД. 
Підставою для винесення вказаних документів  зазначено неможливість проведення інспекційного відвідування з причини створення перешкод у діяльності інспектора праці, а саме: ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування. Вказаний акт та вимогу отримано 14  березня 2019 року уповноваженими особами позивача.
19. 21 березня 2019 року інспекторами праці в присутності директора позивача проведено інспекційне відвідування ПрАТ «НВФ «Мета», за результатами якого складено акт інспекційного юридичної особи, яка використовує найману працю №  ЛГ243/34/НП/ПД/АВ та припис про усунення виявлених порушень №  ЛГ243/34/НП/ПД/АВ/П, які того ж дня отримані директором підприємства.
Зі змісту вказаного акту інспекційного відвідування вбачається, що під час проведення перевірки контролюючим органом встановлено, що у ПрАТ «НВКФ «МЕТА» за трудовими договорами працює 24 працівників та за договорами цивільно-правового характеру - 10 осіб.
Під час інспекційного відвідування інспекторами Держпраці були досліджені цивільно-правові угоди укладені з 10 працівниками за період з 01 серпня 2018 року по час проведення інспекційного відвідування, а саме з: ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 .
За результатом дослідження таких договорів, контролюючим органом виявлено порушення ПрАТ «НВКФ «МЕТА» ч. 1 ст. 21, ч. 3 ст. 24 КЗпП.
20. 25 березня 2019 року ПрАТ «НВФ «Мета» подало  зауваження та заперечення на акт інспекційного відвідування та скаргу на припис.
21. 27 березня 2019 року за вих. № 02-36/304 відповідач розглянув зауваження та заперечення на акт, а 24 квітня 2019 року за № 01-15/1507 розглянув скаргу.
28 березня 2019 року відповідач прийняв рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЛГ243/34/НП/ПД/АВ/П/ПТ/ТД, яким призначив розгляд справи на 11 квітня 2019 року об 11.00 год.  Того ж дня було виготовлено повідомлення щодо розгляду справи.
22. 11 квітня 2019 року відповідач прийняв постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЛГ243/34/АВ/НП/ПД/П/ПТ/ІП-ФС про накладення на ПрАТ «НВФ «Мета» штрафу в розмірі 1 251    900 грн.
Підставою для прийняття вказаної постанови стало те, що у позивача працюють 10  осіб за відсутності трудового договору, що є порушенням частини першої статті 21 КЗпП України; ці особи допущені до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, що є порушенням частини третьої статті 24 КЗпП України. 
23. Вважаючи таку постанову про накладення штрафу протиправною та негрунтованною, ПрАТ «НВФ «Мета» звернулось до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
25. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені            Конституцією         та законами України.
26. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
27. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
28. Положеннями ст. 3, 4 КЗпП законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
На підставі статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю <…> фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні, крім органів доходів і зборів, які мають право з метою перевірки дотримання податкового законодавства здійснювати такий контроль на всіх підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності та підпорядкування.
29. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
За приписами підпункту 9 пункту 4 Положення № 96 Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль, зокрема, за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи.
Підпунктом 5 пункту 6 Положення № 69 зазначено, що Держпраці для виконання покладених на неї завдань має право безперешкодно проводити відповідно до вимог закону без попереднього повідомлення в будь-яку робочу годину доби перевірки виробничих, службових, адміністративних приміщень та об`єктів виробництва фізичних та юридичних осіб, які використовують найману працю та працю фізичних осіб, експлуатують машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки, та у разі виявлення фіксувати факти порушення законодавства, здійснення нагляду та контролю за додержанням якого віднесено до повноважень Держпраці.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю <…> фізичними особами, які використовують найману працю встановлено Порядком № 295), який був чинним на час проведення інспекційного відвідування.
30. Як визначено пунктом 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці, зокрема, Держпраці та її територіальних органів.
Пунктом 5 Порядку № 295 визначено, що інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів; Пенсійного фонду України та його територіальних органів, зокрема, про роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю.
31. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, наказ від 13 березня 2019 року № 240 «Про проведення інспекційного відвідування ПрАТ «НВКФ «МЕТА» прийнято відповідно до підпункту 6 пункту 5 Порядку № 295, а саме: на підставі інформації ГУ ПФУ в Луганській області від 05 березня 2019 року №3441/05-01. Зазначений лист пенсійного органу, отриманий відповідачем до прийняття наказу про проведення інспекційного відвідування у позивача.
Отже, відповідач мав підстави для проведення інспекційного відвідування позивача, встановлені підп. 3 п. 5 Порядку № 295, з метою визначення додержання законодавства про працю при оформленні цивільно-правових угод з працівниками, зокрема, чи не відбувається фактичний допуск працівників до роботи без оформлення трудових договорів з ПрАТ «НВКФ «МЕТА».
Зазначене також свідчить про правомірність наказу від 13 березня 2019 року № 240 «Про проведення інспекційного відвідування ПрАТ «НВКФ «МЕТА».
32. Про правомірність дій ГУ Держпраці щодо підстав проведення інспекційного відвідування, передбачених Порядком № 295, Верховний Суд вже зазначав раніше, зокрема у постанові від 10 лютого 2020 року у справі № 1.380.2019.000037.
33. Щодо мораторію на проведення перевірок, визначеного статтею 3 Закону № 1669-VII, слід зазначити таке.
34. Відповідно до статті 3 Закону № 1669-VІІ органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб`єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб`єктів господарювання з високим ступенем ризику.
Таким чином, статтею 3 Закону № 1669-VІІ встановлено мораторій щодо проведення планових та позапланових перевірок.
35. Частиною першою статті 6 Закону № 877-V визначено підстави для здійснення позапланових заходів.
Частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Крім того, у частині п`ятій статті 2 Закону № 877-V наведено вичерпний перелік норм даного Закону, дотримання яких зобов`язані забезпечити Держпраця та його територіальні органи при здійсненні державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, серед яких відсутня частина перша статті 6 Закону № 877-V.       
Проте процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена Порядком № 295 (чинним на час проведення інспекційного відвідування).
36. Відповідно до пункту 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).
37. За приписами підпункту 6 пункту 5 Порядку № 295 інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за інформацією Пенсійного фонду України та його територіальних органів про роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів.
У даному випадку державними інспекторами було проведено інспекційне відвідування з питань додержання позивачем законодавства про працю в частині фактичного допуску працівників до роботи без оформлення трудового договору на підставі підпункту 6 пункту 5 Порядку № 295.
38. Повноваження, права та обов`язки державних інспекторів Держпраці та територіальних державних управлінь визначені, крім загальних законів, конвенціями Міжнародної організації праці, ратифікованих Законами України від 08 вересня 2004  року № 1985-IV «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» та № 1986-IV «Про ратифікацію Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві».
39. Зазначені Конвенції мають пріоритетне значення, оскільки статтею 15 Закону України «Про міжнародні договори України» визначено, що чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права, згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України є частиною національного законодавства, статтею 81 КЗпП визначено що, якщо міжнародним договором або міжнародною угодою, в яких бере участь Україна, встановлено інші правила, ніж ті, що їх містить законодавство України про працю, то застосовуються правила міжнародного договору або міжнародної угоди.
40. Відповідно до статті 16 Конвенції № 81 інспекція на підприємствах проводиться так часто і так ретельно, як це потрібно для забезпечення ефективного застосування відповідних законодавчих положень.
41. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що хоча стаття 3 Закону 1669-VІІ встановлює мораторій на проведення планових та позапланових перевірок, водночас відповідачем здійснено інспекційне відвідування, яке є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, проте не віднесено до вищезазначених контрольних заходів у розумінні Закону № 877-V, тому є помилковим твердження позивача про відсутність у відповідача права для проведення перевірки позивача внаслідок дії мораторію на проведення перевірок.
Зважаючи на викладене, оскільки Конвенцією № 81, яка має вищу юридичну силу та пріоритет у правозастосуванні порівняно з національним законодавством, зокрема Законами № 877-V, 1669-VІІ, наділено відповідача (інспекторів праці) вільним розсудом у визначенні періоду, коли має проводитися інспектування, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про наявність права у відповідача на здійснення інспекційного відвідування у спірний період.
Слід також зазначити, що відповідно до Конвенції № 81 завданням системи інспекції праці є, зокрема забезпечення застосування правових норм у галузі умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи, як наприклад, норм щодо тривалості робочого дня, заробітної плати, безпеки праці, охорони здоров`я і добробуту, використання праці дітей і підлітків та з інших подібних питань, у тій мірі, в якій інспектори праці повинні забезпечувати застосування таких норм.
Фактично діяльність інспекторів праці спрямована на забезпечення конституційного   права   громадян на гідні, здорові і безпечні умови праці, забезпечення дотримання їх соціальних та   трудових прав   і обов`язків, а такий захист працівників не може бути припинений (зупинений) мораторієм на проведення перевірок суб`єктів господарювання.
42. Така правова позиція підтверджується постановою Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі №   360/403/19, у якій Верховний Суд зазначив, що поняття «планові та позапланові перевірки» та «інспекційні відвідування та невиїзні інспектування» згідно з приписами чинного законодавства не є тотожними за своєю суттю та врегульовані різними нормативно-правовими актами. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Згідно з Порядком №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці. Тобто, перевірки є однією з форм планових та позапланових заходів і інспекційні відвідування також є однією з форм планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Своєю чергою, стаття 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» введено мораторій саме на таку форму заходів державного нагляду (контролю) як перевірки, а не інспекційні відвідування. Також Верховний Суд врахував, що на час проведення перевірки (04.12.2018) відповідачем були відсутні будь-які нормативно-правові акти, які б обмежували повноваження інспекторів праці органів Держпраці, виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин), покладені на них Порядком №295, та встановлювали мораторій на проведення інспекційних відвідувань.
43. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про наявність у відповідача права на проведення інспекційного відвідування у спірний період.
44. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 360/1687/19.
45. Щодо правомірності притягнення ПрАТ «НВКФ «МЕТА» до відповідальності за порушення законодавства про працю та накладення штрафу, слід зазначити наступне.
46. Статтею 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку він вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
47. Відповідно до пункту 19 Порядку № 295 за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.
49. Згідно з пунктом 20 Порядку № 295 акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.
50. Пунктами 27, 28, 29 Порядку № 295 передбачено, що у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої         законом         відповідальності.
У разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.
Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.
51. Відповідальність за порушення законодавства про працю регламентовано            статтею 256 КЗпП України, частиною першою якої передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
52.         Юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повний робочий час, установлений на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування та податків - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої  законом  на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення (пункт 2 частини другої  статті 256 КЗпП України).
53.  Згідно із частиною четвертою  статті 256 КЗпП України штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
54. Судами попередніх інстанцій встановлено, що  оспорювану постанову про накладення на позивача штрафу прийнято відповідачем за порушення вимог частини третьої  статті 24 КЗпП України, а саме за допуск до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України 30-ти працівників.
55.    Так, відповідно до пункту 2 частини п`ятої статті 50 Закону України від 05   липня 2012 року № 5067-VI «Про зайнятість населення» роботодавцям забороняється застосовувати працю громадян без належного оформлення трудових відносин, вчиняти дії, спрямовані на приховування трудових відносин.
56.    Згідно з частиною першою статті 3 КЗпП України         законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
57. Відповідно до статті 21 КЗпП України трудовим договором є угода між працівником і власником підприємства, установи, організації або уповноваженим ним органом чи фізичною особою, за якою працівник зобов`язується виконувати роботу, визначену цією угодою, з підляганням внутрішньому трудовому розпорядкові, а власник підприємства, установи, організації або уповноважений ним орган чи фізична особа зобов`язується виплачувати працівникові заробітну плату і забезпечувати умови праці, необхідні для виконання роботи, передбачені законодавством про працю, колективним договором і угодою сторін.
58.    Відповідно до  статті 1 Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-XII «Про охорону праці»         (далі - Закон № 2694-XII) працівник - це особа, яка працює на підприємстві, в організації, установі та виконує обов`язки або функції згідно з трудовим договором (контрактом).
59.  Статтею 24 КЗпП України визначено, що трудовий договір укладається, як правило, в письмовій формі. Додержання такої форми є обов`язковим: при організованому наборі працівників; при укладенні трудового договору про роботу в районах з особливими природними географічними і геологічними умовами та умовами підвищеного ризику для здоров`я; при укладенні контракту; у випадках, коли працівник наполягає на укладенні трудового договору у письмовій формі; при укладенні трудового договору з неповнолітнім (стаття 187 цього Кодексу); при укладенні трудового договору з фізичною особою; в інших випадках, передбачених законодавством України.
60. Працівник не може бути допущений до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування про прийняття працівника на роботу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина третя            статті 24 КЗпП України).
61. Цивільно-правовий договір - це угода між сторонами: громадянином і організацією (підприємством, тощо) на виконання першим певної роботи (а саме: договір підряду, договір про надання послуг тощо), предметом якого є надання певного результату праці.
62. Згідно із статтею 628 ЦК України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства. Сторони мають право укласти договір, в якому містяться елементи різних договорів (змішаний договір). До відносин сторін у змішаному договорі застосовуються у відповідних частинах положення актів цивільного законодавства про договори, елементи яких містяться у змішаному договорі, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті змішаного договору.
63. Відповідно частин першої та другої статті 928 ЦК України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства.
Сторони мають право укласти договір, в якому містяться елементи різних договорів (змішаний договір).
До відносин сторін у змішаному договорі застосовуються у відповідних частинах положення актів цивільного законодавства про договори, елементи яких містяться у змішаному договорі, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті змішаного договору.
64. Відповідно до ч. 1    ст. 901 ЦК України за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов`язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов`язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором.
65. За правилами положень    статей 902-903 ЦК України виконавець повинен надати послугу особисто. У випадках, встановлених договором, виконавець має право покласти виконання договору про надання послуг на іншу особу, залишаючись відповідальним в повному обсязі перед замовником за порушення договору. Якщо договором передбачено надання послуг за плату, замовник зобов`язаний оплатити надану йому послугу в розмірі, у строки та в порядку, що встановлені договором.
66. Колегія суддів зазначає, що з аналізу чинного законодавства видно, що трудовий договір - це угода щодо здійснення і забезпечення трудової функції. За трудовим договором працівник зобов`язаний виконувати роботу з визначеної однієї або кількох професій, спеціальностей, посади відповідної кваліфікації, виконувати визначену трудову функцію в діяльності підприємства. Після закінчення виконання визначеного завдання трудова діяльність не припиняється. Предметом трудового договору є власне праця працівника в процесі виробництва.
Характерними ознаками трудових відносин є:
систематична виплата заробітної плати за процес праці (а не її результат);
підпорядкування правилам внутрішнього трудового розпорядку;
виконання роботи за професією (посадою), визначеною Національним класифікатором України ДК 003:2010 «Класифікатор професій», затвердженим наказом Держспоживстандарту від 28.07.2010 №327;
обов`язок роботодавця надати робоче місце;
дотримання правил охорони праці на підприємстві, в установі, організації тощо.
67.    Отже, основною ознакою, що відрізняє цивільно-правові відносини від трудових, є те, що трудовим законодавством регулюється процес організації трудової діяльності. За цивільно-правовим договором процес організації трудової діяльності залишається за його межами, метою договору є отримання певного матеріального результату.
68. Так, виконавець, який працює за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик.
69. З аналізу наведених норм Верховний Суд зазначає, що основними ознаками трудового договору, є: праця юридично несамостійна, протікає в рамках певного підприємства, установи, організації (юридичної особи) або в окремого громадянина (фізичної особи); шляхом виконання в роботі вказівок і розпоряджень власника або уповноваженого ним органу; праця має гарантовану оплату; виконання роботи певного виду (трудової функції); трудовий договір, як правило, укладається на невизначений час; здійснення трудової діяльності відбувається, як правило, в складі трудового колективу; виконання протягом встановленого робочого часу певних норм праці; встановлення спеціальних умов матеріальної відповідальності; застосування заходів дисциплінарної відповідальності; забезпечення роботодавцем соціальних гарантій.
70. Відповідальність працівника за трудовим договором регулюється лише імперативними нормами (КЗпП України         та інших актів трудового законодавства), що не можуть змінюватися сторонами у договорі, а відповідальність виконавця послуг у цивільно-правових відносинах визначається в договорі, а те, що ним не врегулюване - чинним законодавством України.
71.    Зі співставлення трудового договору з цивільно-правовим договором, відмінним є те, що трудовим договором регулюється процес організації трудової діяльності. За цивільно-правовим договором процес організації діяльності залишається поза його межами, метою договору є отримання певного результату. Виконавець за цивільно-правовим договором, на відміну від працівника, який виконує роботу відповідно до трудового договору, не підпорядковується правилам внутрішнього трудового розпорядку, хоча і може бути з ними ознайомлений, він сам організовує свою роботу і виконує її на власний ризик, не зараховується до штату установи (організації), не вноситься запис до трудової книжки та не видається розпорядчий документ про прийом його на роботу на певну посаду.
72. Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною, зокрема у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 802/2066/16-а, від 13 червня 2019 року у справі № 815/954/18 та від 02 лютого 2021 року у справі №   0540/5987/18-а.
73. Як убачається з матеріалами справи та встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, підставами для кваліфікування відповідачем порушень з боку позивача передбачених частиною 1 статті 21 КЗпП України та частиною третьою статті 24 КЗпП України стало те, що під час інспекційного відвідування інспекторами Держпраці були досліджені цивільно-правові угоди укладені з 10 працівниками за період з 01 серпня 2018 року по час проведення інспекційного відвідування, а саме з: ОСОБА_2 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 .
74. Так, зі змісту цивільно-правового договору про виконання робіт від 01 вересня 2018 року № 12 укладеного між позивачем та ОСОБА_2 вбачається. що замовник на умовах, визначених у цьому договорі, дає завдання виконавцеві, а виконавець бере на себе зобовязання виконувати такі роботи, зокрема:  - проводити роботу за планом роботи та згідно з графіками, які затверджено замовником; - проводити методичне керівництва роботою з охорони праці;  - проводити працівникам вступний інструктаж з охорони праці;- виконувати інші роботи з питань охорони праці і пожежної безпеки, що виникають у замовника.
Відповідно до п. 1.3, 3.2 вказаного договору замовник зобовязаний забезпечити виконавця усім необхідним для виконання роботи, передбаченої цим договором та конкретним замовленням.
Оплата здійснюється в день виплати заробітної плати на підприємстві, що безпосередньо слідує за пидписанням акта передачі-приймання виконаної роботи.
Також, цивільно-правові договори підряду від 18 вересня 2018 року № 16 та від 02   січня 2019 року № 6, від 01 лютого 2019 року № 15 укладені між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та ОСОБА_6 , від 02 жовтня 2018 року № 17, від 02 січня 2019 року № 4 укладені між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та ОСОБА_7 , від 16 січня 2019 року №   11 укладені між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та ОСОБА_8 , від 18 травня 2018 року укладений між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та ОСОБА_9 , від 06 лютого 2019 року №   17 укладений між ПрАТ «НВКФ «МЕТА» та ОСОБА_10 , від 06 липня 2018 року № 3 та від 02 січня 2019 року № 9 укладені між позивачем та ОСОБА_13 , від 04   лютого 2019 року № 16 укладений між позивачем та ОСОБА_14 та договори про надання послуг від 01 січня 2018 року укладений між позивачем та ОСОБА_11 , від 01   січня 2018 року укладений між позивачем та ОСОБА_12 містять відомості про те, що виконавці зобов`язуються виконувати роботи/виконувати послуги.
Разом з тим, в жодному з них не містяться відомості щодо того, які саме конкретні результати виконаних робіт/наданих послуг повинні передати виконавці замовникові.
Зміст наданих послуг, які визначені в цих договорах, вказують на те, що предметом цих договорів є процес праці, а не її кінцевий результат.
75. Вказані обставини свідчать про те, що між позивачем та вищевказаними особами існують трудові відновини.
76. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що відповідачем при проведенні перевірки було вірно встановлено, що ПрАТ «НВКФ «МЕТА» в порушення вимог частини третьої статті 24 КЗпП України було допущено працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу та повідомлення центрального органу виконавчої влади з питань забезпечення формування та реалізації державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
77. Колегія суддів звертає увагу на те, що дії позивача щодо надання трудовому договору форми цивільно-правового договору перешкоджають реалізації права фізичної особи на працю, гарантованого Конституцією України та КЗпП України, шляхом укладення трудового договору про роботу на підприємстві, в установі, організації, а також права на соціальний захист у випадку безробіття, при тимчасовій втраті працездатності у разі нещасного випадку на виробництві або внаслідок професійного захворювання, права на відпочинок, щорічну оплачувану відпустку, права на здорові і безпечні умови праці, на об`єднання в професійні спілки тощо.
78. З урахуванням наведеного, Суд вважає, що відповідачем правомірно та обгрунтовано прийнято постанову про накладення штрафу від 11 квітня 2019 року №   ЛГ243/34/АВ/НП/ПД/П/ПТ/ІП-ФС про накладення на ПрАТ «Науково-виробнича і комерційна фірма «МЕТА» штрафу в розмірі 1 251 900 грн, а тому вказана постанова скасуванню не підлягає.
79. Суди першої та апеляційної інстанцій на наведене уваги не звернули та дійшли помилкового висновку щодо необхідності задоволення позовних вимог та скасування оскаржуваної постанови контролюючого органу.
80. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
81. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
82. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його,

якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
83. У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 351 КАС України, рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року необхідно скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Луганській області задовольнити.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 15 жовтня 2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Науково-виробнича і комерційна фірма «Мета» до    Головного управління Держпраці у Луганській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду