ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 813/4167/17
адміністративне провадження № К/9901/60689/18  
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів:  Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Мостиської районної державної адміністрації на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (суддя Костецький Н.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року (колегія суддів: Гудима Л.Я., Шинкар Т.І., Гуляк В.В.) у справі №   813/4167/17 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Мостиської районної державної адміністрації, відділу містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації, треті особи - Мостиська міська рада, Головне управління Держгеокадастру у Львівській області,
ВСТАНОВИВ:
В листопаді 2017 року позивачі  звернулися до суду з позовом до Мостиської районної державної адміністрації, відділу містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору Мостиської міської ради, Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, в якому просили суд визнати незаконними дії Мостиської районної державної адміністрації стосовно організації і проведення відповідно до розпорядження Мостиської районної державної адміністрації від 17.05.2017 №376 та оголошення в Мостиській районній газеті «Наш край» від 15.09.2017 року №70 громадського обговорення містобудівної документації; скасувати розпорядження Мостиської районної державної адміністрації від 27.10.2017 року № 1085 «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку та елеватора поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)», яке було видане за результатом даних громадських обговорень.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року,  адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями,  відповідач  подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. 
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що оскаржуване розпорядження прийняте на підставі розпорядження № 468 від 30.05.2017, яким надано дозвіл на розроблення детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку. Вказане розпорядження чинне і не оскаржувалось, а громадські обговорення проведені в належний спосіб. Вказує, що оскаржуваним розпорядженням не порушені права  позивачів, оскільки позивачі не є власниками чи користувачами земельних ділянок, на який розташовуватиметься парк.
Ухвалою Верховного Суду від  06.09.2018  відкрито касаційне провадження.
Відзиви на касаційну скаргу не надходили.
У зв`язку з відсутністю клопотань від всіх учасників  про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає  частковому задоволенню  з таких підстав.
Судами встановлено, що 17.05.2017 Мостиською районною державною адміністрацією видано розпорядження №376 «Про надання дозволу на розроблення схеми планування розвитку промислової зони на земельній ділянці площею 200 га та детального плану території для розміщення елеватора на земельній ділянці площею 11 га поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)», відповідно до якого:
1. відділу містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації:
1.1 забезпечити розроблення схеми планування розвитку промислової зони на земельній ділянці площею 200 га та детального плану території для розміщення елеватора на земельній ділянці площею 11 га поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту);
1.2 розмістити повідомлення про початок розроблення схеми планування розвитку промислової зони та детального плану території для розміщення елеватора в місцевих засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті райдержадміністрації.
1.3 Забезпечити проведення громадських слухань разом з Мостиською міською радою щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації на місцевому рівні згідно з вимогами чинного законодавства.
1.4 За результатами громадських слухань підготувати проект розпорядження голови райдержадміністрації про затвердження схеми планування розвитку промислової зони та детального плану території для розміщення елеватора.
Мостиською районною державною адміністрацією у друкованому засобі масової інформації газеті «Наш край» у випуску від 15.09.2017 року № 70 розміщено оголошення про громадські слухання, в якому зазначалося, про проведення громадського обговорення містобудівної документації «Детального плану території для розміщення елеватора на земельній ділянці площею 11 га поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)». Замовник розроблення містобудівної документації - відділ містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації. Розробник проекту - ТОВ «Проектне об`єднання «Укрзахідурбанізація». З основними техніко-економічними показниками детального плану території, графічними матеріалами та додатковою інформацією можна ознайомитись у відділі містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації в робочі дні у м. Мостиська, вул. Грушевського, 22 (з 16 до 17 години, к. 13). Відповідальні особи щодо розгляду пропозицій - працівники відділу містобудування та архітектури, к. 13. Пропозиції громадськості до проекту приймаються у порядку встановленому чинним законодавством у відділі містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації до 17 год. 13.10.2017. Громадське обговорення відбудеться о 14.00 у залі засідання Мостиської міської ради.
09.10.2017 позивачі звернулись до голови Мостиської районної державної адміністрації зі скаргою на бездіяльність відділу містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації та просили зобов`язати відділ містобудування та архітектури Мостиської районної державної адміністрації повідомити про чітку дату проведення громадських слухань, з огляду на те, що в оголошенні у друкованому засобі масової інформації газеті «Наш край» у випуску від 15.09.2017 № 70 про це не вказано.
27.10.2017 головою Мостиською районною державною адміністрацією видано розпорядження №1085 «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку та елеватора поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)».
Позивачі, вважаючи протиправними дії відповідачів під час організації і проведення громадського обговорення містобудівної документації та розпорядження від 27.10.2017  протиправним,   звернулися до суду з даним позовом.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд,  виходив з того, що в порушення вимог чинного законодавства України, відповідачами не було забезпечено прозорого та доступного розповсюдження важливої інформації, щодо розробки детального плану території для розміщення елеватора на земельній ділянці площею 11 га поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту), що є порушенням процедури затвердження детального плану території. Також, виконання розпорядження Мостиської районної державної адміністрації від 17.05.2017 №376 проводилось всупереч ухвалі про вжиття заходів забезпечення позову.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Предметом оскарження у цій справі є правомірність розпорядження № 1085 Мостиської районної державної адміністрації «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку та елеватора поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)» та проведення громадських обговорень до нього.
Згідно статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.
Аналогічні положення визначені статтею 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Відповідно до частини другої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів.
Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Статтею 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що на виконання   Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що
регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого   Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731   (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому   наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5   (у редакції   наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001   у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
У Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Крім того, аналіз наведених положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що розпорядження Мостиської РДА №   1085 від 27.10.2017 «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку та елеватора поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)»  має ознаки нормативно-правового акта.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі №  807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а.
Так, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на момент постановлення ухвали про відкриття провадження у даній справі було врегульовано статтею 171 КАС України.
Згідно з частинами 3 - 6 статті 171 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Аналогічні положення закріплені у частинах 4-7 статті 264 КАС України в редакції, чинній на момент постановлення рішень.
Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи, судами попередніх інстанцій помилково віднесли розпорядження Мостиської районної державної адміністрації від 27.10.2017  №1085 «Про затвердження детального плану території для будівництва та обслуговування прирейкового універсального логістичного парку та елеватора поблизу м. Мостиська Мостиської міської ради (за межами населеного пункту)» до актів індивідуальної дії і, відповідно, не надали правової оцінки вказаному розпорядженню як нормативно-правовому акту.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу, не взяли до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи.
Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування  та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Мостиської районної державної адміністрації слід задовольнити частково, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Під час нового розгляд суди мають взяти до уваги викладені у цій постанові висновки, розглянути справу за правилами, визначеними   статтею 264 КАС України, надати правову оцінку оскаржуваному рішенню Пустомитівської РДА та перевірити його на відповідність критеріям, визначеним частиною третьою   статті 2 КАС України, та прийняти законне та обґрунтоване рішення, яке відповідає засадам ефективності судового захисту.
Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Мостиської районної державної адміністрації задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року  та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року скасувати.
Справу № 813/4167/17 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          А. Ю. Бучик
Судді:                                                                                                    В.М. Кравчук 
                                                                                                    О.П. Стародуб