ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2021 року 
м. Київ

справа № 640/19940/20
адміністративні провадження № К/9901/4554/21, № К/9901/4986/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/19940/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс» до Антимонопольного комітету України, треті особи - районна адміністрація Запорізької міської ради по Шевченківському району, Приватне підприємство «Екомрія» - про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
за касаційними скаргами Котелевського Костянтина Володимировича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс», Антимонопольного комітету України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року, прийняту в складі головуючого судді Шейко Т.І., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, прийняту в складі головуючого судді: Сорочка Є.О., суддів Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс» звернулося до суду з позовом, в якому просило: 
-          визнати протиправним та скасувати рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель  № 14889-р/пк-пз від 03.08.2020;
-          зобов`язати постійно діючу адміністративну колегію Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель повторно розглянути скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс» вих. № 1 від 09.07.2020 (номер у системі закупівель: UA-2020-05-12-000972-с.сЗ) з урахуванням висновків, що викладені в судовому рішенні.
ІІ. Короткий зміст рішень суду апеляційної інстанції і мотиви їхнього ухвалення 
2.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада     2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, закрито провадження у справі.
3.          Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір між учасниками у цій справі не є спором у сфері публічно-правових відносин, а тому, з урахуванням суб`єктного складу сторін, має вирішуватися за правилами господарського судочинства. Так, суди дійшли висновку, що предметом спору у цій справі є незгода позивача із рішенням Антимонопольного комітету України в особі постійно діючої адміністративної колегії з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері державних закупівель у зв`язку з недотриманням процедури закупівлі через невідповідність вимогам тендерної документації та визнання переможцем торгів ТОВ «Екомрія», та ураховуючи, що за результатами проведеної Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Шевченківському району процедури закупівлі із переможцем торгів - ТОВ «Екомрія» вже укладено договір про закупівлю товарів № 121, а отже, цей позов спрямований саме на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення у порядку адміністративного судочинства. До таких висновків суди дійшли на підставі правових позицій, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 травня 2019 року у справі №918/843/17 та у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2020 року у справі №826/10147/18.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
4.          Не погоджуючись із ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, Котелевський Костянтин Володимирович, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс», та Антимонопольний комітет України подали касаційні скарги, в яких просять скасувати  зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5.          Касаційна скарга Котелевського Костянтина Володимировича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс», обґрунтована тим, що висновки судів попередніх інстанцій щодо непідсудності адміністративному суду цієї справи є помилковими. Посилається на те, що відповідно до норм чинного законодавства рішення колегії Антимонопольного комітету України оскаржується виключно до Окружного адміністративного суду м. Києва, що і було зроблено позивачем.
6.          Антимонопольний комітет України в обґрунтування касаційної скарги зазначає, що ухвалюючи оскаржувані рішення, суди першої та апеляційної інстанцій помилково посилалися на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від  14 травня 2019 року у справі № 918/843/17, у якій Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про спрямованість позову на захист прав у сфері господарських правовідносин, оскільки у вказаній справі позивачем є учасник процедури закупівлі, а відповідачем - замовник, а предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність саме організатора процедури закупівлі (замовника). Таким чином, на переконання скаржника, суди ототожнили Антимонопольний комітет України з організатором процедури закупівлі, та дійшли помилкового висновку, що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку господарського судочинства. Крім того, скаржник звертає увагу, що в аналогічних адміністративних справах Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов протилежних висновків, аніж у цій адміністративній справі. Зокрема, у справах № 640/651/20 та № 640/6757/20 апеляційні скарги Антимонопольного комітету України було задоволено, ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва про закриття провадження - скасовано.
V. Рух справи в суді касаційної інстанції
7.          Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Котелевського Костянтина Володимировича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс», на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року. 
8.          Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Антимонопольного комітету України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року.
9.          Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження на 08 липня 2021 року.
VІ. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
10.          Судами встановлено, що позивач оскаржує рішення Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель №14889-р/пк-пз від 03 серпня 2020 року, яким відмовлено в задоволенні скарги Товариству з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс» щодо визначення переможцем закупівлі Товариства з обмеженою відповідальністю «Екомрія» у закупівлі за №UA-2020-05-12-000972-с, яка організована Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Шевченківському району.
11.          Згідно з даними, які містяться на сайті Prozorro, 07 серпня 2020 року між Районною адміністрацією Запорізької міської ради по Шевченківському району (замовник) та Товариством з обмеженою відповідальністю «Екомрія» (учасник, виконавець) укладено договір про закупівлю товарів № 121 (https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2020-05-12-000972-с).
VІI. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ 
12.          Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
У пунктах 1, 2 та 3 частини першої статті 4 КАС України визначено, що: адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ; адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом частини першої статті 27 КАС України адміністративні справи, зокрема, з приводу оскарження рішень Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель та рішень у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання, адміністративні справи за позовом Антимонопольного комітету України у сфері державної допомоги суб`єктам господарювання вирішуються окружним адміністративним судом, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ.
Пунктом 7 частини першої статті 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають з відносин, пов`язаних із захистом економічної конкуренції, обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом від недобросовісної конкуренції, в тому числі у спорах, пов`язаних з оскарженням рішень Антимонопольного комітету України, а також справи за заявами органів Антимонопольного комітету України з питань, віднесених законом до їх компетенції, крім спорів, які віднесені до юрисдикції Вищого суду з питань інтелектуальної власності.
13.          Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовані спеціальним Законом України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 922-VIII).
Згідно з частиною третьою статті 8 Закон № 922-VIII Антимонопольний комітет України як орган оскарження з метою неупередженого та ефективного захисту прав та законних інтересів осіб, пов`язаних з участю у процедурах закупівлі, утворює постійно діючу адміністративну колегію (колегії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Рішення постійно діючої адміністративної колегії (колегій) приймаються від імені Антимонопольного комітету України.
Постійно діюча адміністративна колегія (колегії) АМК України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель діє у складі трьох державних уповноважених Антимонопольного комітету України. Голова постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України повинен мати вищу освіту.
Порядок оскарження процедур закупівлі визначено статтею 18 Закону № 922-VIII, частиною дев`ятою якої передбачено, за результатами розгляду скарги орган оскарження має право: прийняти рішення про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (у тому числі порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої цим Законом) та про заходи, що повинні вживатися для їх усунення, зокрема зобов`язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз`яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (у тому числі ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства, або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.
Частиною 12 статті 18 Закону № 922-VIII передбачено, що рішення органу оскарження набирають чинності з дня їх прийняття та є обов`язковими для виконання замовниками, особами, яких вони стосуються. Рішення органу оскарження може бути оскаржене суб`єктом оскарження, замовником у судовому порядку протягом 30 днів з дня його оприлюднення в електронній системі закупівель.
14.          Згідно з пунктом 17-1 частини першої статті 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" 26 листопада 1993 року № 3659-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3659-XII) у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції АМК України має, зокрема, повноваження здійснювати повноваження, передбачені Законом України "Про здійснення державних закупівель" та Законом України "Про публічні закупівлі".
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 13 Закону № 3659-XII виключно до компетенції Антимонопольного комітету України належать, зокрема, утворення постійно діючих адміністративних колегій Антимонопольного комітету України.
VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15.           Закриваючи провадження у цій справі, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами відсутній публічно-правовий спір, у зв`язку з чим справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
16.          Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
17.          Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
18.           Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
19.          Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.
20.           Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
21.          У цій справі спір виник у зв`язку із незгодою позивача з рішенням постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель  № 14889-р/пк-пз від 03.08.2020, винесеним за наслідками оскарження позивачем процедури проведення тендеру (публічних закупівель). 
22.          Вирішуючи питання про закриття провадження у справі, суди керувалися правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постанові від        14 травня 2019 року у справі № 918/843/17.
23.          Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що правова позиція Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14 травня 2019 року у справі                    № 918/843/17 полягала у тому, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення торгів (тендеру) діє як суб`єкт владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та переможцем цього тендеру відносяться до юрисдикції адміністративних судів. Проте після укладення договору між організатором конкурсу та його переможцем спір щодо правомірності рішення тендерного комітету підлягає розгляду в порядку цивільного (господарського) судочинства, оскільки фактично зачіпає майнові інтереси переможця торгів.
24.           В той же час у справі № 918/843/17 позивач (ТОВ "Укрбудреммонтаж Інжиніринг") був учасником закупівлі, а відповідач (Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації) - замовником. Тобто, висновок Великої Палати Верховного Суду стосувався спору між суб`єктом господарювання та організатором торгів (замовниками), предметом якого було рішення саме організатора процедури закупівлі (замовника).
25.          Разом з тим, предметом оскарження у справі, що розглядається, є рішення Антимонопольного комітету України в особі Колегії, а не рішення організатора процедури закупівлі.
26.          Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду зазначає, що спори між суб`єктами господарювання та Антимонопольним комітетом України як суб`єктом владних повноважень, які виникають внаслідок винесення останнім владного управлінського рішення за наслідком розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, спрямовані саме на захист публічно-правових відносин. Такі спори безпосередньо не стосуються відносин, які пов`язані з обмеженням монополізму в господарській діяльності, захистом економічної конкуренції, тощо, що унеможливлює їх розгляд у порядку господарського судочинства.
27.          При цьому, факт укладення договору між замовником та переможцем торгів за наслідком процедури публічних закупівель не впливає на повноваження органів Антимонопольного комітету України щодо розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Відтак, після укладення господарського договору між замовником і учасником за результатами проведеної процедури закупівлі, спір щодо оскарження рішення органів Антимонопольного комітету України, яке прийняте за наслідками розгляду скарги учасника торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, не набуває характеру приватно-правового та підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства. 
28.          Тобто, правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 14 травня 2019 року у справі № 918/843/17 у межах спірних правовідносин, не є релевантними.
29.          За такого правового регулювання та наведених обставин колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що спори щодо оскарження рішень органів Антимонопольного комітету України, які прийняті за наслідками розгляду скарг учасників торгів, поданих у процедурах публічних закупівель, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, чи укладено між замовником та учасником договір за наслідками цієї процедури.
30.          Також колегія суддів Верховного Суду враховує, що аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду у складі палати Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2021 року у справі № 640/14645/16.
31.          Підсумовуючи наведене, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми процесуального права, внаслідок чого дійшли помилкових висновків про наявність підстав для закриття провадження у справі, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі. 
32.          Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
33.          Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, то касаційні скарги підлягають задоволенню, а оскаржувані ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року - скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційні скарги адвоката Котелевського Костянтина Володимировича, який діє в інтересах Товариства з обмеженою відповідальністю «Еко Вік Плюс», Антимонопольного комітету України задовольнити.
2. Ухвалу  Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 січня 2021 року в справі № 640/19940/20 скасувати.
3.          Справу № 640/19940/20 направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                О. В. Кашпур          
Судді:                                                                                           О.Р.Радишевська
                                                                                                    С.А.Уханенко