ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року 

м. Київ
справа № 640/6493/19
адміністративне провадження № К/9901/33780/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В,
суддів - Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку та торгівлі України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року (головуючий суддя Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року (головуючий суддя Епель О.В., судді Лічевецький І.О., Степанюк А.Г.) у справі за адміністративним позовом Виробничо-комерційної фірми «Кріопром» товариства з обмеженою відповідальністю до Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, третя особа Служба безпеки України на стороні відповідача про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною бездіяльності,
УСТАНОВИВ:
У квітні 2019 року Виробничо-комерційна фірма «Кріопром» товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ВКФ «Кріопром» ТОВ) звернулася з позовом до Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору Служба безпеки України, в якому просила: визнати неправомірним та скасувати наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 15 березня 2019 року № 408 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності» в частині переведення на індивідуальний режим ліцензування позивача (пункт 1 наказу та пункт 1 додатку до наказу); визнати неправомірною бездіяльність відповідача щодо нездійснення заходів щодо розблокування зовнішньоекономічної діяльності ВКФ «Кріопром» ТОВ одночасно із закінченням строку дії санкції, застосованої до позивача згідно із Наказом Міністерства економічного розвитку та торгівлі України від 30 жовтня 2018 року №1581 «Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України» та зобов`язати відповідача здійснити такі заходи.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства економічного розвитку та торгівлі України від 15 березня 2019 року № 408 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності» в частині пункту 1 додатку до наказу. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, Міністерство економічного розвитку та торгівлі України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просило рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі. Зокрема, в обґрунтування касаційної скарги відповідач посилався на те, що санкція у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності позивача, регламентована  статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», була до нього застосована під час дії цієї норми, а переведення товариства на індивідуальний режим ліцензування є наслідком застосування такої санкції.
ВКФ «Кріопром» ТОВ, скориставшись своїм правом надала до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначила, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просило відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Зокрема, позивач зазначає про правомірність висновків судів попередніх інстанцій про те, що разом із втратою чинності  статті 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» було припинено повноваження відповідача щодо переведення суб`єктів господарювання на спеціальний режим ліцензування.
Службою безпеки України також подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому третя особа просила касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку та  торгівлі України задовольнити, рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.  
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ВКФ «Кріопром» ТОВ є юридичною особою та суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності.
До Міністерства економічного розвитку і торгівлі України надійшло подання Служби безпеки України від 28 вересня 2018 року вих. № 8/2/3-7981ДСК, в якому повідомлено про те, що ВКФ «Кріопром» ТОВ вчиняє дії, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.
Міністерством економічного розвитку і торгівлі України 30 жовтня 2018 року видано наказ №    1581 «Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України», яким до позивача застосовано спеціальну санкцію у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.
15 березня 2019 року Міністерством економічного розвитку і торгівлі України прийнято наказ № 408 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності», відповідно до якого вирішено перевести на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, зазначених у додатку до цього наказу, на підставі частини шостої статті 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність». 
Вказаним наказом також зупинено дію наказів Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 30 жовтня 2018 року № 1581 та 1587, від 13 листопада 2018 року № 1668 у частині застосування спеціальної санкції, а саме тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності, щодо суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України, зазначених у додатку до наказу.
Відповідно до позиції № 1 у додатку до Наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 15 березня 2019 року № 408, його дія розповсюджується на ВКФ «Кріопром» ТОВ.
Не погоджуючись із зазначеним наказом, прийнятим 15 березня 2019 року Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, позивач звернувся до суду з цим позовом про визнання його протиправним та його скасування.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції   виходив з того, що  стаття 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» на підставі якої ВКФ «Кріопром» ТОВ переведено на індивідуальний режим ліцензування, на момент прийняття відповідачем оскаржуваного наказу втратила чинність, а тому такий наказ є протиправним та підлягає скасуванню.
Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Колегія суддів касаційної інстанції погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
Спірні правовідносини врегульовані Законом України від 16 квітня 1991 року № 959-XII   «Про зовнішньоекономічну діяльність» (далі - Закон  № 959-XII) та Законом України від 21 червня 2018 року № 2473-VIII «Про валюту і валютні операції» (далі - Закон №2473-VIII).
Відповідно до частини другої  статті 19 Конституції України,  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Частинами першою та другою статті 37 Закону № 959-XII  у редакції, чинній до 7 лютого 2019 року, було передбачено, що за    порушення    цього    або    пов`язаних    з    ним законів України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності можуть    бути    застосовані такі спеціальні санкції: тимчасове    зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення цього  Закону  або пов`язаних з ним законів України, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.
Санкції, зазначені у цій статті, застосовуються центральним органом виконавчої влади,    що    забезпечує формування та реалізує державну    політику у сфері економічного розвитку, за поданням правоохоронних органів. Санкції, зазначені у цій статті, можуть бути застосовані до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності протягом трьох років з дня виявлення порушення законодавства.
Згідно із частиною шостою статті 37 Закону № 959-XII, індивідуальний режим ліцензування діє до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього  Закону  та/або пов`язаних з ним законів України та скасовується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку.
Відповідно до частини восьмої статті 37 Закону № 959-XII,  тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності діє до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що    гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, але не більше трьох місяців з дати винесення відповідного рішення центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері економічного розвитку. 
Після тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності або іноземні суб`єкти господарської    діяльності переводяться    центральним    органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує    державну    політику    у сфері економічного розвитку, на індивідуальний режим ліцензування.
21 червня 2018 року Верховною Радою України прийнято  Закон №2473-VIII, згідно з підпунктом «д» пункту 3 частини четвертої статті 16 якого внесено зміни до законодавчих актів України шляхом виключення із  Закону №959-XII  статті 37.
У відповідності до частини першої  статті 16 Закону №2473-VIII  цей  Закон  набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через сім місяців з дня набрання ним чинності, тобто 7 лютого 2019 року.
У редакції  Закону №959-XII, що діє з 7 лютого 2019 року, зазначено, що статтю 37 виключено на підставі  Закону № 2473-VIII.
Отже, з 7 лютого 2019 року у  Законі №959-XII  відсутня стаття 37.
Оскаржуваним наказом Міністерства економічного розвитку та  торгівлі України від 15 березня 2019 року №408 до позивача було застосовано санкції у вигляді переведення його на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності з посиланням на  статтю 37 Закону №959-XII у той час, коли норма, що передбачала таку санкцію, втратила чинність з 7 лютого 2019 року.
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі. Цей принцип закріплений у частині першій  статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той  закон  або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої  статті 58 Конституції України  (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) від 9 лютого 1999 року №1-7рп/1999).
Згідно із пунктами 9, 22  статті 92 Конституції України,  виключно законами України визначаються, у тому числі (…) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи, засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
В преамбулі  Закону N959-XII  зазначено, що Верховна Рада України, виходячи з положень Конституції (Основного Закону) України, Декларації про державний суверенітет України, Закону України "Про економічну самостійність Української РСР"  та загальновизнаних міжнародних норм і правил, враховуючи, що однією з засад реалізації державного суверенітету України є її самостійність при здійсненні та регулюванні зовнішньоекономічних відносин, беручи до уваги зобов`язання, взяті Україною в рамках міжнародних договорів України та інших угод, бажаючи всебічного розвитку економічних відносин з іншими державами на взаємовигідній основі, маючи на меті запровадити правове регулювання всіх видів зовнішньоекономічної діяльності в Україні, включаючи зовнішню торгівлю, економічне, науково-технічне співробітництво, спеціалізацію та кооперацію в галузі виробництва, науки і техніки, економічні зв`язки в галузі будівництва, транспорту, експедиторських, страхових, розрахункових, кредитних та інших банківських операцій, надання різноманітних послуг, прийняла  Закон «Про зовнішньоекономічну діяльність».
Таким чином, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що з 7 лютого 2019 року застосування адміністративно - господарських санкцій, передбачених статтею 37 Закону №959-XII стало неможливим, у зв`язку з відсутністю їх закріплення на законодавчому рівні.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення.
Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед  законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обов`язків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.
Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених  статтею 78  цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Міністерством економічного розвитку і торгівлі України не доведено правомірність прийняття оскаржуваного наказу від 15 березня 2019 року № 408 «Про переведення суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України на індивідуальний режим ліцензування зовнішньоекономічної діяльності» в частині переведення на індивідуальний режим ліцензування позивача (пункт 1 наказу та пункт 1 додатку до наказу).

За такого правового регулювання та встановлених обставин суди першої та апеляційної інстанцій    дійшли обґрунтованого висновку про необхідність визнання протиправним  скасування оскаржуваного наказу від 15 березня 2019 року № 408, оскільки такий не відповідає критеріям, визначеним законодавцем для оцінювання рішення суб`єкта владних повноважень.
За приписами частин першої, другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Таким чином, колегія суддів касаційної інстанції вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.
Згідно із частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку та торгівлі України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                О.В.Білоус
Судді                                                                                                     Н.Є.Блажівська
                                                                                                    І.Л.Желтобрюх