ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
__________________________________________________________________
Постанова

Іменем України

20 липня 2020 року

м. Харків

справа № 639/2301/21

провадження № 22-ц/818/3850/21

Харківський апеляційний суд у складі:

головуючого –         Пилипчук Н.П.,

суддів –                Тичкової О.Ю., Маміної О.В. 

позивач – керівника Київської окружної прокуратури м. Харкова Новікова Е.Ю. в інтересах держави, 

відповідачі - Харківської міської ради, ОСОБА_1 

розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення учасників справи в місті Харкові цивільну справу за позовом керівника Київської окружної прокуратури м. Харкова Новікова Е.Ю. в інтересах держави до Харківської міської ради,  ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки, за апеляційною скаргою керівника Київської окружної прокуратури м. Харкова на ухвалу Жовтневого районного суду м. Харкова від 09 квітня 2021 року, постановлену суддею Гаврилюк С.М., 

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2021 року керівник Київської окружної прокуратури м. Харкова Новіков Е.Ю. звернувся до суду із вказаною позовною заявою в інтересах держави до Харківської міської ради, ОСОБА_1 про визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.

Просив визнати незаконним та скасувати п.21 додатку 1 до рішення 25 сесії 7 скликання Харківської міської ради "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, припинення права користування земельними ділянками" від 27.02.2019 № 1459/19, яким ОСОБА_1 надано в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним договір оренди від 12.04.2019, укладений між ОСОБА_1 та Харківською міською радою, яким надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га за адресою: АДРЕСА_1 , посвідчений державним реєстратором Департаменту реєстрації та цифрового розвитку Харківської міської ради Ісаєнко І.А. та зареєстрований в реєстрі 19.04.2019 № 46562590; зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради земельну ділянку площею 0, 0381 га з кадастровим номером 6310137900:07:033:0040, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .

Ухвалою Жовтневого районного суду м. Харкова від 09 квітня 2021 року – позовну заяву повернуто позивачеві.

В апеляційній скарзі керівник Київської окружної прокуратури м. Харкова просить ухвалу суду першої інстанції скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу апелянт посилається на те, що ухвала суду першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права. Вказує на те, що повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема Конституцією України та ЗУ «Про прокуратуру». Посилається на те, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Зазначає, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».  Вказує, що інтереси держави можуть збігатися повністю або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Вказує, що земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. Зазначає, що згідно з ч. 1-2 ст. 83 Земельного кодексу України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. Вказує, що центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр). Вказує, що правову позицію щодо підстав звернення прокурора до суду самостійно в інтересах держави та відсутності для цього повноважень в органів Держгеокадастру сформував Верховний Суд у справах № 910/7813/18 від 05.02.2019 та № 926/1577/18 від 20.08.2019. Звертає увагу суду на те, що суб`єкт, наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади у випадку прийняття органом місцевого самоврядування незаконного рішення, відсутній, що становить виключний випадок, коли прокурор має не тільки право, але й обов`язок звернутися до суду для захисту інтересів держави. Таким чином, органи прокуратури України, на даний час, є єдиним суб`єктом, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправним розпорядженням органом місцевого самоврядування земельними ділянками, належними територіальній громаді. Наголошує, що прокурор відповідно до вимог ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», ч. 4 ст. 56 ЦПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави. 

У відповідності до статті 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судова колегія, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга керівника Київської окружної прокуратури м. Харкова підлягає задоволенню з наступних підстав.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не надано доказів на підтвердження обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання, неможливість виконання або неналежне виконання органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності який є суб`єктом владних повноважень, владних управлінських функцій щодо захисту інтересів територіальної громади міста Харкова.

Колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що керівник Київської окружної прокуратури м. Харкова Новіков Е.Ю. звернувся до суду із позовною заявою в інтересах держави до Харківської міської ради, ОСОБА_1 , в якій просив визнати незаконним та скасувати п.21 додатку 1 до рішення 25 сесії 7 скликання Харківської міської ради "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, припинення права користування земельними ділянками" від 27.02.2019 № 1459/19, яким ОСОБА_1 надано в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним договір оренди від 12.04.2019, укладений між ОСОБА_1 та Харківською міською радою, яким надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га за адресою: АДРЕСА_1 , посвідчений державним реєстратором Департаменту реєстрації та цифрового розвитку Харківської міської ради Ісаєнко І.А. та зареєстрований в реєстрі 19.04.2019 № 46562590; зобов`язати ОСОБА_1 повернути територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради земельну ділянку площею 0, 0381 га з кадастровим номером 6310137900:07:033:0040, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до статті 131-1 Конституції України на органи прокуратури України покладено функцію представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

Як закріплено статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією (частина перша статті 13 Конституції України).

Так, у відповідності до положень частини другої статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах.

Згідно з частиною четвертою статті 42 ЦПК України у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

У випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20 листопада 2018 року у справі №5023/10655/11,у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18).

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду в судовому процесі, зокрема у цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27 лютого 2019 року у справі №761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо Прокурор визначив стороною у справі певний орган.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 2 Закону).

Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (mutatismutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskayav. Russia, заява № 42454/02, §35)).

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво Прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується Прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини  (частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

За змістом частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва Прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що Прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України: Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду Прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі Прокурор набуває статусу позивача (частина четверта та п`ята статті 56 ЦПК України).

Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави Прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року в справі №587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив Прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року в справі №587/430/16-ц). Іншими словами, Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року в справі №698/119/18 (провадження №14-350цс19) дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою Прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду Прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).

Предметом спору у даній справі є вимоги прокурора в інтересах держави про визнання незаконним та скасування п.21 додатку 1 до рішення 25 сесії 7 скликання Харківської міської ради "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, припинення права користування земельними ділянками" від 27.02.2019 № 1459/19, яким ОСОБА_1 надано в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним договір оренди від 12.04.2019, укладений між ОСОБА_1 та Харківською міською радою, яким надано ОСОБА_1 в оренду земельну ділянку 6310137900:07:033:0040, площею 0,0381 га та зобов`язаняи ОСОБА_1 повернути територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради земельну ділянку площею 0, 0381 га з кадастровим номером 6310137900:07:033:0040.

Як правильно указав у своїй позовній заяві прокурор, Харківська міська рада у даному випадку не може виступати у якості позивача і є відповідачем у справі, оскільки предметом оскарження є рішення Харківської міської ради. 

Чинне законодавство України прямо не визначає суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами.

Разом з тим, саме на прокуратуру чинне законодавство України (п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України, ч.ч.3-5 ст.56 ЦПК України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру») покладає обов`язок представництва у суді інтересів держави в разі наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даному випадку, за відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор набуває статусу позивача і самостійно виступає в якості позивача.

Відповідно до ст. 379 ЦПК України, підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Ухвала суду першої інстанції постановлена з порушенням норм процесуального права, тому підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 374, 379, 382, 384, 389, 390 ЦПК України, апеляційний суд –

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу керівника Київської окружної прокуратури м. Харкова - задовольнити.

Ухвалу Жовтневого районного суду м. Харкова від 09 квітня 2021 року - скасувати, справу направити до того ж суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та оскарженню в касаційному порядку, відповідно до статті 389 ЦПК України, не підлягає.

Головуючий –                                                             Н.П. Пилипчук 

Судді –                                                                О.Ю. Тичкова                                                                                

                                                                       О.В. Маміна