ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2021 року 
м. Київ

Справа №  923/95/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Зуєва В.А.
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства "Колос" Каховської районної ради (попередня назва - Комунальне підприємство "Колос" Чаплинської районної ради,
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 09 червня 2021    року (головуючий - Савицький Я. Ф., судді: Головей В. М., Разюк      Г.      П.) у      справі
за позовом керівника Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі Асканія-Нова селищної ради Херсонської області
до: 1) Комунального підприємства "Колос" Чаплинської районної ради Херсонської області, 2) Каховської районної державної адміністрації,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Херсонської обласної державної адміністрації,
про визнання незаконним (недійсним) та скасування розпорядження, визнання недійсними державних актів та вилучення земельних ділянок

(за участю представників: прокурор - Шекшеєва В.С., відповідача-1 - Пугайко І.І.)
Вступ
1.          Справу ініціював прокурор, звернувшись до суду в інтересах держави в особі Асканія-Нова селищної ради (далі - Рада, позивач) до Комунального підприємства "Колос" Каховської районної ради Херсонської області (далі - КП "Колос", відповідач-1) та Каховської районної державної адміністрації (далі -Адміністрація, відповідач-2). Прокурор стверджує про економічну недоцільність та неефективність постійного користування відповідачем-1 земельними ділянками сільськогосподарського призначення, що є підставою для скасування розпоряджень Адміністрації про передачу земельних ділянок відповідачу-1 на підставі частини 3 статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та вилучення цих ділянок у останнього. 
2.           Суд першої інстанції з доводами прокурора не погодився, вказавши на відсутність доказів неефективності, неекономності, недоцільності оспорюваного розпорядження Адміністрації. При цьому, прагнучи позбавити відповідача-1 речового права на землю, прокурор не заявляв вимог про припинення права землекористування останнього з підстав, передбачених спеціальними нормами Земельного кодексу України.
3.          Суд апеляційної інстанції навпаки констатував недоцільність та неефективність за очікуваними результатами оспорюваного розпорядження Адміністрації з огляду на те, що КП "Колос" не використовує земельні ділянки за призначенням, у порушення чинного законодавства передає їх в користування іншим особам, а також не сплачує земельний податок.    
4.          Верховний Суд, переглядаючи судове рішення, має дати відповідь на питання, чи можуть визначені частиною 3 статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" підстави для скасування розпорядження органу державної влади бути окремою та самостійною правовою підставою для позбавлення особи набутого на підставі такого розпорядження речового права на землю.

Історія справи
Обставини справи, встановлені судами
5.          Розпорядженням Адміністрації від 19.10.2010 № 414 (далі - Розпорядження)  затверджено технічну документацію із землеустрою щодо складання державних актів на право постійного користування земельними ділянками та передано у постійне користування КП "Колос" земельну ділянку загальною площею  878,6881 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель запасу Асканія-Нова селищної ради.
6.          На виконання Розпорядження КП "Колос" у березні-листопаді 2010 року видано 12 актів про право постійного користування земельними ділянками з цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
7.          Відповідно до інформації Головного управління Держпродспоживслужби в області, Головного управління ДФС в області, Чаплинського відділення Херсонської ОДПІ ГУ ДФС України в Херсонській області за 2018 рік: сільськогосподарська техніка за КП "Колос" не зареєстрована; на підприємстві працюють лише 3 особи; за період 2018 року КП "Колос" не сплачено кошти за використання сільськогосподарських земель.
8.          Рішенням Господарського суду Херсонської області від 03.05.2019 у справі №923/129/17, яке набрало законної сили, задоволено позов прокурора та визнано недійсним договір про спільну діяльність, укладений 19.05.2015 між КП    "Колос" та ПП "Чаплинське Агро"; передано КП     "Колос" земельні ділянки сільськогосподарського призначення, що належать йому на праві постійного користування, загальною площею 2377,0 га. Вказаним судовим рішенням встановлено, що правочин, який вчинено сторонами при укладенні договору від 19.05.2015, спрямовано на приховання іншого правочину - договору оренди земельної ділянки, який сторони насправді вчинили, а тому спірний договір є удаваним правочином.
Короткий зміст позовних вимог
9.          У лютому 2019 року керівник Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Ради до КП    "Колос" та Адміністрації про: (1) визнання незаконним та скасування Розпорядження; (2) визнання недійсними виданих КП "Колос" дванадцяти державних актів на право постійного користування земельними ділянками; (3) вилучення із постійного користування КП "Колос" дванадцяти земельних ділянок з відповідними (наведеними в позові) кадастровими номерами, розташованих в адміністративних межах Ради. 
10.          Прокурор посилається на те, що КП "Колос" (1)    не здійснює товарного сільськогосподарського виробництва на земельних ділянках; (2)    не виконує зобов`язання зі сплати земельного податку; (3) незаконно передає земельні ділянки в користування іншій особі, що встановлено судовим рішенням у справі №923/129/17. Зазначені обставини свідчать про недоцільність та неефективність передачі відповідачу-1 земельних ділянок та є підставою для скасування Розпорядження відповідно до частини 3 статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон №586-XIV) з вилученням земельних ділянок у відповідача-1. 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції 
11.          Рішенням господарського суду Херсонської області від 09 березня 2021 року у позові відмовлено.
12.          Суд першої інстанції констатував не доведення прокурором підстав для скасування Розпорядження як недоцільного, неекономного, неефективного за очікуваними результатами в розумінні норм частини 3 статті 43 Закону №586-XIV. При цьому прокурор також не навів і встановлених нормами Земельного кодексу України (далі - ЗК України) правових підстав для припинення набутого відповідачем-1 на підставі Розпорядження права постійного землекористування. 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
13.          Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 09 червня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове рішення про задоволення позову повністю.  Визнано незаконним та скасовано Розпорядження; визнано недійсними видані КП "Колос" дванадцять державних актів та вилучено із постійного користування останнього дванадцять земельних ділянок відповідною площею та з кадастровими номерами, наведеними в резолютивній частині постанови.
14.          Апеляційний суд визнав наведені прокурором обставини (пункт 10 Постанови) достатніми для висновку про скасування Розпорядження на підставі частини 3 статті 43 Закону №586-XIV, визнання недійсними державних актів та вилучення земельних ділянок у відповідача-1.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
15.          Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач-1 звернувся з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини 2 статті 287 ГПК України, рішення суду першої інстанції в залишити в силі. 
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка пола касаційну скаргу (узагальнено)
16.          Відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування покладеної в основу оскаржуваної постанови апеляційного суду норми частини 3 статті 43 Закону №586-XIV стосовно окремого застосування таких підстав для скасування розпоряджень державної адміністрації, як "недоцільність", "неекономність", "неефективність за очікуваними та фактичними результатами". Наведені критерії є неточними, оціночними та мають необмежену сферу застосування. При цьому наявність жодної з зазначених у цій правовій нормі підстав для скасування розпоряджень Адміністрації не була доведена прокурором.
17.           Унаслідок неврахування правових висновків Верховного Суду у справах №922/1163/18, №909/105/15, №910/23428/17, № 910/8763/17 апеляційний суд не дотримався принципу змагальності господарського судочинства та відповідного цьому принципу стандарту доказування - переваги більш вагомих доказів, врахувавши тільки доводи позивача, чим порушив приписи статей 86, 269, 236 ГПК України.
18.          Суд апеляційної інстанції не врахував правові висновки Великої Палати Верховного Суду в постановах від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 19.06.2018 у справі №916/1979/13, від 30.05.2018 у справі №359/2012/15-ц про застосування статей 261, 262 Цивільного кодексу України щодо порядку перебігу строку позовної давності за позовами прокурорів в інтересах органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції в спірних правовідносинах.
Позиція інших учасників справи
19.          Прокурор у відзиві на касаційну скаргу стверджує про доведення ним наявності передумов для скасування Розпоряджень відповідно до приписів частини 3 статті 43 Закону №586-XIV.
20.          Третя особа у поясненнях на касаційну скаргу вказує, що відповідачем-1 не дотримано вимог статті 95 ЗК України щодо самостійного господарювання на землі, не виконано зобов`язання зі сплати земельного податку, тому висновок апеляційного суду про задоволення вимог прокурора є обґрунтованим.
Заяви з процесуальних питань
21.           27.07.2021 від Чаплинської районної державної адміністрації надійшло клопотання про заміну сторони про справі у зв`язку з реорганізацією Чаплинської районної державної адміністрації шляхом приєднання до новоутвореної Каховської районної державної адміністрації відповідно до розпоряджень Кабінету Міністрів України від 16.12.2020 №1635-р та Херсонської обласної державної адміністрації від 07.05.2021 № 326. Верховний Суд задовольняє подане клопотання та замінює Чаплинську районну державну адміністрації на її правонаступника - Каховську районну державну адміністрацію в порядку статті 52 ГПК України.

Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
22.          Верховний Суд констатує, що позовні вимоги прокурора стосуються вирішення питання про припинення набутого відповідачем-1 на підставі Розпорядження права постійного землекористування у зв`язку з неналежним виконанням останнім обов`язків землекористувача, а єдиною правовою підставою позову прокурор вказує частину 3 статті 43 Закону №586-XIV. 
23.          Наведена прокурором та покладена в основу постанови суду апеляційної інстанції норма частини 3 статті 43 Закону №586-XIV встановлює, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.  
24.          Зазначені у вказаній законодавчій нормі оціночні критерії "недоцільність", "неекономність", "неефективність за очікуваними чи фактичними результатами" використані судом апеляційної інстанції в якості самостійної підстави для скасування Розпорядження та вилучення у відповідача-1 земельних ділянок, а наявність таких критеріїв суд пов`язав виключно з діяльністю КП  "Колос", пов`язаною з реалізацією прав та виконання обов`язків землекористувача. 
25.          Верховний Суд вважає такі висновки суду апеляційної інстанції помилковими та зазначає, що вирішення питання про позбавлення особи набутого у встановленому порядку речового права на землю є неможливим без встановлення підстав для припинення права користування земельною ділянкою, передбачених спеціальними нормами ЗК України. В обґрунтування своїх висновків Верховний Суд зазначає наступне. 
26.          Так, згідно з преамбулою Закону №586-XIV відповідно до Конституції України цей Закон визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (частина 1 статті 1 Закону №586-XIV).
27.          У той же час у спірних правовідносинах Адміністрація виконувала не владні управлінські функції органу виконавчої влади, а реалізовувала надані статтею 17 ЗК України повноваження власника земель державної власності, тобто оспорюване Розпорядження є волевиявленням власника щодо надання юридичній особі (КП  "Колос") речового права користування земельними ділянками. 
28.          Отже, за результатами реалізації Розпорядження, як індивідуального розпорядчого акта, між сторонами виникли приватно-правові земельні правовідносини щодо надання та використання земельних ділянок.
29.          У силу положень частини 1 статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30.          Відповідно до частини 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
31.          Таким чином, до земельних правовідносин повинні застосовуватися норми земельного законодавства, як спеціального у регулюванні таких відносин.
32.          Правовою підставою набуття права власності та права користування на землю згідно зі статтями 116, 118 ЗК України є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
33.          Відповідно до частини 1 статті 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
34.          Разом із тим, відповідно до статті 141 ЗК України підставами припинення права користування земельною ділянкою є: а) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою; б) вилучення земельної ділянки у випадках, передбачених цим Кодексом; в) припинення діяльності релігійних організацій, державних чи комунальних підприємств, установ та організацій; г) використання земельної ділянки способами, які суперечать екологічним вимогам; ґ) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням; д) систематична несплата земельного податку або орендної плати; е) набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці; є) використання земельної ділянки у спосіб, що суперечить вимогам охорони культурної спадщини.
35.          За приписами статті 152 ЗК України держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. 
36.          Отже, право постійного землекористування є безстроковим і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним. Примусове позбавлення суб`єкта права користування земельною ділянкою поза межами підстав, визначених у статті 141 названого Кодексу, безумовно є порушенням набутого особою права користування земельною ділянкою. 
37.          З огляду на зазначене Верховний Суд формулює правовий висновок про те, що положення частини 3 статті 43 Закону №586-XIV не підлягають самостійному застосуванню до спірних правовідносин щодо володіння, користування та розпорядження землею, а їх застосування до таких правовідносин є можливим тільки у сукупності із відповідними положеннями ЗК України, якими, зокрема, передбачено підстави для припинення права постійного користування земельною ділянкою.
38.          Оскільки судом апеляційної інстанції визначених земельним законодавством підстав для припинення набутого відповідачем-1 права постійного землекористування не встановлено, то висновки цього суду про задоволення позовних вимог прокурора є передчасними.
39.          З огляду на висновки Верховного Суду щодо суті спору, які є самостійною підставою для відмови в позові, доводи касаційної скарги в пунктах 17, 18  Постанови не розглядаються як такі, що не мають правового значення для вирішення даного спору.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
40.          Зважаючи на те, що наведені скаржником підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України, знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, встановлене Верховним Судом неправильне застосування норм матеріального права є підставою для скасування постанови суду апеляційної інстанції із залишенням в силі законного та обґрунтованого рішення суду першої інстанції. У зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.
Щодо судових витрат
41.          У зв`язку із задоволенням касаційної скарги судовий збір за її подання в порядку статті 129 ГПК України слід покласти на позивача.
Керуючись статтями 129, 300, 301, 306, 308, 312, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Комунального підприємства "Колос" Каховської районної ради задовольнити.
2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 09 червня 2021    року у справі № 923/95/19 скасувати.
3. Рішення Господарського суду Херсонської області від 09 березня 2021 року у справі № 923/95/19 залишити в силі.
4. Стягнути з Асканія-Нова селищної ради Херсонської області (75230, Херсонська обл., Чаплинський р-н, смт Асканія-Нова, вул. Соборна, 28; ідентифікаційний код 26186098) на користь Комунального підприємства "Колос" Каховської районної ради (75224, Херсонська обл., Чаплинський р-н, с. Хлібодарівка, вул. Шкільна, 2; 36350491) 96 050 грн. витрат по сплаті судового збору за подання касаційної скарги.
5. Доручити Господарському суду Херсонської області видати наказ.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                      Міщенко І.С.
Судді                                                                                                               Берднік І.С.
                                                                                                          Зуєв В.А.