ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 620/4169/20                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Заяць О.В.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  20 липня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді                                      Оксененка О.М.,
суддів:                                                            Лічевецького І.О.,
                                                                 Мельничука В.П.,

При секретарі:                                    Кузьмінської К.В.,

За участю представників позивача:      Сливко М.А., Тарабанько Д.М.,
представника відповідача:                     Мойсієнко Н.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернігівської районної ради Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у справі за адміністративним позовом Чернігівської районної ради Чернігівської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування попередження, вимоги, -

В С Т А Н О В И В :

Чернігівська районна рада Чернігівської області звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, в якому просила: 
- визнати протиправним та скасувати попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Північного офісу Держаудитслужби від 17.09.2020 №26-25-05-13/3684-2020 про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень, що відображено в акті ревізії від 13.08.2020 №05-30/04;
- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Північного офісу Держаудитслужби від 16.09.2020 №26-25-05-14/3664-2020 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства.
Позов обґрунтовано тим, що оскаржувані акти індивідуальної дії - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №26-25-05-13/3684-2020 від 17.09.2020 та вимога щодо усунення порушень №26-25-05-14/3664-2020 від 16.09.2020 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, не відповідають критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб`єкта владних повноважень, а тому такі рішення не можуть вважатися правомірними.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року у задоволенні позову - відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції, вирішуючи дану справу не надав оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта, що узгоджується з відповідною практикою Верховного Суду.
Окрім того, апелянт звертає увагу на те, що відповідач, зазначаючи у вимозі необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен вчинити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів, що свідчить про протиправність такої вимоги.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем зазначено про те, що оскаржувана вимога вказує позивачу на виявлені збитки, вона є конкретизованою та дозволяє встановити які дії та яким чином позивач має усунути виявлені недоліки. 
Самі по собі дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей не створюють та не припиняють прав чи обов`язків особи. а лише фіксують певні факти.
Оскільки під час проведення перевірки контролюючим органом було встановлено нецільове використання бюджетних коштів, тому оскаржувана вимога є такою, що не підлягає скасуванню.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до п. 5.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року Управлінням Північного офісу Держаудитслжби в Чернігівській області, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чернігівської районної ради Чернігівської області за період з 01.07.2017 по 31.05.2020, якою встановлено порушення, що відображені в Акті ревізії від 13.08.2020 № 05- 30/04.
У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Чернігівській районній раді направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 зі строком зворотного інформування до 19.10.2020.
У відповідності до вказаної вимоги контролюючим органом було встановлено наступні недоліки:
- в порушення пункту 7 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України, Чернігівською районною радою у грудні 2018 року та березні 2019 року здійснено видатки на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по АДРЕСА_1 » на загальну суму 482 352,43 грн (в т.ч. в 2018 році на суму 19 524,16 грн та в 2019 році - 462 828,27 грн) за рахунок коштів субвенції з Державного бюджету на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, який не передбачений Програмами економічного і соціального розвитку Чернігівського району на 2018-2019 роки, що не відповідає напрямам використання бюджетних коштів, визначених п. 3 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2012 № 106 та відповідно до статті 119 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI, що є нецільовим використання бюджетних коштів;
- в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України та п.6.4.4.1 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт (аварійно-відновлювальні роботи) адміністративної будівлі за адресою по АДРЕСА_2 , з виділенням черговості будівництва: І черга-капітальний ремонт вхідної групи та приміщень першого поверху будівлі; II черга - капітальний ремонт сходової клітини та інших приміщень будівлі», який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 31 727,00 гривень;
- в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, п.6.4.3 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 та п.4.5 ДСТУ-Н Б Д.2.4-21:2012 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Вказівки щодо застосування», затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 №668 внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по АДРЕСА_1 », який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 39 638,00 гривень;
- в порушення пункту 7 частиною п`ятою статті 22 Бюджетного кодексу України, п. 2.2  наказу Міністерства юстиції України «Про умови оплати праці працівників архівних установ на основі Єдиної тарифної сітки» від 15.11.2011 № 3327/5 Чернігівською районною радою профінансовано Комунальну установу «Чернігівський районний трудовий архів» Чернігівської районної ради Чернігівської області, якою здійснено видатки за рахунок коштів районного бюджету на загальну суму 13740,86 грн на виплату матеріальної допомоги, всупереч ст. 98 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VII, ст. 12 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95- ВР;
- в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої  ст. 193 Господарського кодексу України та п. 3.3 договору від 04.12.2018 № 1/12, внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних робіт по об`єкту: «Послуги по улаштуванню пандусу біля адмінбудівлі за адресою АДРЕСА_2 », який виконувався фізичною особою - підприємцем ОСОБА_3 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1697,00 гривень;
- в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, п. 6.2.6 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п. 5.3.1 та п. 5.3.2 Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, п. 3.3 договору від 03.09.2019 № 4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 № 9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10, внаслідок завищення вартості виконаних робіт фізичною особою- підприємцем ОСОБА_4 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1 620 гривень;
- в порушення частини першої ст. 49 Бюджетного кодексу України, частини першої ст. 193 Господарського кодексу України, п. 3.3 договору від 19.07.2019 №07/2019, п. 3.3 договору від 03.09.2019 №4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 №9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єктах, роботи по яких, виконувалися ФОП ОСОБА_3 та ФОП ОСОБА_4 Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 12 613,35 гривень;
- в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої ст. 193 Господарського кодексу України та п. 3.3 договору від 29.11.2019 № 15 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єкту: «Послуги з монтажу кабелю для відновлення електропостачання двоповерхової адміністративної будівлі, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 », який виконувався фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 695,37 гривень;
- в порушення п. 5.8.13 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 внаслідок встановлених порушень, в частині завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт ФОП ОСОБА_1 , призвело до зайвого перерахування Чернігівською районною радою коштів на рахунок фізичної особою-підприємця ОСОБА_6 за проведений технічний нагляд на загальну суму 396,61 гривень.
Крім того, у вказаній вимозі від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зазначено про необхідність:
1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Чернігівської районної ради, винних у допущених порушеннях;
2) забезпечити відшкодування відповідно до норм статтей 130-136 КЗпП України здійснених Чернігівською районною радою видатків на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по АДРЕСА_1 » на загальну суму 482 352,43 гривень;
3) забезпечити відшкодування відповідно до норм статті 23 Бюджетного кодексу України шляхом зменшення бюджетних призначень на 2020 рік за КПКВК МБ 0110180 «Інша діяльність у сфері державного управління» по KERB 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» на суму 13 740,86 гривень;
4) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт, які виконувалися ФОП ОСОБА_2 в сумі 39638,00 грн, з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України;
5) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів фактично виконаних ремонтно-будівельних робіт в сумі 31727,00 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_1 з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України;
6) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів фактично виконаних ремонтно-будівельних робіт в сумі 1697,00 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_3 з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України;
7) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт в сумі 1620 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_4 з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України,  ст. 526 Цивільного кодексу України;
8) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт в сумі 12613,35 грн (в т.ч. ФОП ОСОБА_3 в сумі 9108,88 грн та ФОП ОСОБА_4 - 3504,47 грн), з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України;
9) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт, які виконувалися ФОП ОСОБА_7 в сумі 695,37 грн, з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України;
10) забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок зайвого перерахування на рахунок фізичної оcoби-підприємця ОСОБА_6 коштів за проведений технічний нагляд в сумі 396,61 грн, з урахуванням норм ст. 193 Господарського кодексу України, ст. 526 Цивільного кодексу України».
У подальшому, за наслідками ревізії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.09.2020 № 26-25-05-13/3684-2020.
Не погоджуючись з вимогою та попередженням та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки оскаржуване попередження хоча і є заходом впливу, проте у цьому випадку носить інформаційний характер та не впливає на права, обов`язки або законні інтереси позивача, тому позовні вимоги у цій частині задоволенню не підлягають.
Окрім того, враховуючи, що позивачем здійснювалось нецільове використання бюджетних коштів, відтак відсутні підстави для визнання протиправною та скасування вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Північного офісу Держаудитслужби від 16.09.2020 №26-25-05-14/3664-2020 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII) та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затверджене Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення №499).  
Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
У силу вимог статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Так, у відповідності до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі по тексту - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За приписами підпункту 3 пункту 3 Положення №43 серед основних завдань Держаудитслужби України визначають здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Пунктом 6 зазначеного Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-XII, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
Частиною другою статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
З системного аналізу наведених правових норм слідує, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.
При цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 02.02.2020 № 804/2282/16, від 20.03.2020 № 814/380/17, від 02.04.2020 № 820/3534/16, від 09.04.2020 №0940/1822/18.
Як свідчать матеріали справи, під час проведення посадовими особами відповідача ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», тому Чернігівській районній раді направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 зі строком зворотного інформування до 19.10.2020.
Окрім того, за наслідками ревізії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.09.2020 № 26-25-05-13/3684-2020.
Встановлюючи факт виявлених відповідачем недоліків під час проведення ревізії, колегія суддів звертає увагу на таке.
Так, Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).
Згідно з пунктом 1 та 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.
За порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу
За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Державна аудиторська служба України як учасник бюджетного процесу уповноважена Бюджетним кодексом України на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у частині цільового і ефективного використання бюджетних коштів), наділена правомочностями з накладення санкції у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства.
У даному випадку, саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме вказаним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Крім того, відповідно до пункту 24 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме - нецільове використання бюджетних коштів.
При цьому, згідно пункту 1 статті 119 Бюджетного кодексу України нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
З матеріалів справи вбачається, що в порушення пункту 7 частини п`ятої  статті 22 Бюджетного кодексу України, Чернігівською районною радою у грудні 2018 року та березні 2019 року здійснено видатки на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по АДРЕСА_1 » на загальну суму 482 352,43 грн (в т.ч. в 2018 році на суму 19 524,16 грн та в 2019 році - 462 828,27 грн) за рахунок коштів субвенції з Державного бюджету на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, який не передбачений Програмами економічного і соціального розвитку Чернігівського району на 2018-2019 роки, що не відповідає напрямам використання бюджетних коштів, визначених п. 3 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на. здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2012 № 106 та відповідно до ст. 119 Бюджетного кодексу України, що є нецільовим використання бюджетних коштів.
Також, в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України та п.6.4.4.1 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт (аварійно-відновлювальні роботи) адміністративної будівлі за адресою по АДРЕСА_2 , з виділенням черговості будівництва: І черга-капітальний ремонт вхідної групи та приміщень першого поверху будівлі; II черга - капітальний ремонт сходової клітини та інших приміщень будівлі», який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 31 727,00 гривень.
Крім того, позивачем в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, п.6.4.3 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 та п.4.5 ДСТУ-Н Б Д.2.4-21:2012 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Вказівки щодо застосування», затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 №668 внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по АДРЕСА_1 », який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 39 638,00 гривень.
До того ж, згідно оскаржуваної вимоги в порушення пункту 7 частиною п`ятою статті 22 Бюджетного кодексу України, п. 2.2 наказу Міністерства юстиції України «Про умови оплати праці працівників архівних установ на основі Єдиної тарифної сітки» від 15.11.2011 № 3327/5 Чернігівською районною радою профінансовано Комунальну установу «Чернігівський районний трудовий архів» Чернігівської районної ради Чернігівської області, якою здійснено видатки за рахунок коштів районного бюджету на загальну суму 13740,86 грн на виплату матеріальної допомоги, всупереч ст. 98 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VII, ст. 12 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95- ВР.
У порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої ст. 193 Господарського кодексу України та п. 3.3 договору від 04.12.2018 № 1/12, внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних робіт по об`єкту: «Послуги по улаштуванню пандусу біля адмінбудівлі за адресою АДРЕСА_2 », який виконувався фізичною особою - підприємцем ОСОБА_8 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1697,00 гривень та у порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої статті 193 Господарського кодексу України, п. 6.2.6 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п. 5.3.1 та п. 5.3.2 Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, п. 3.3 договору від 03.09.2019 № 4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 № 9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10, внаслідок завищення вартості виконаних робіт фізичною особою- підприємцем ОСОБА_4 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1 620 гривень;
Крім того, в порушення частини першої ст. 49 Бюджетного кодексу України, частини першої  ст. 193 Господарського кодексу України, п. 3.3 договору від 19.07.2019 №07/2019, п. 3.3 договору від 03.09.2019 №4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 №9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єктах, роботи по яких, виконувалися ФОП ОСОБА_3 та ФОП ОСОБА_4 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 12 613,35 гривень.
Також, позивачем в порушення частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, частини першої ст. 193 Господарського кодексу України та п. 3.3 договору від 29.11.2019 № 15 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єкту: «Послуги з монтажу кабелю для відновлення електропостачання двоповерхової адміністративної будівлі, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 », який виконувався фізичною особою - підприємцем ОСОБА_5 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 695,37 гривень;
Чернігівською районною радою Чернігівської області в порушення п. 5.8.13 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 №293 внаслідок встановлених порушень, в частині завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт ФОП ОСОБА_1 , призвело до зайвого перерахування Чернігівською районною радою коштів на рахунок фізичної особою-підприємця ОСОБА_6 за проведений технічний нагляд на загальну суму 396,61 гривень.
У свою чергу, позивачем ні у позовній заяві, ні у апеляційній скарзі не доведено факту відсутності зазначених у оскаржуваній вимозі порушень.
У той же час, зазначена вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.
Тобто, вимога про усунення порушень, виявлених у ході перевірки є обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
З вказаної вимоги чітко вбачаються порушення, які були вчинені позивачем, та зазначено про необхідність здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку шляхом викладення 10 пунктів щодо шляхів їх подолання.
У даному випадку, відповідачем у такій вимозі було наведено опис порушення (порушень) законодавства, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України; найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
Вказані обставини спростовують посилання позивача щодо відсутності у оскаржуваній вимозі конкретизації яких саме заходів має вжити позивач, не визначивши спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень.
З огляду на вказане, суд апеляційної інстанції приходить до переконання про правомірність оскаржуваної вимоги.
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
Згідно з частиною першою статті 4 КАС України рішення суб`єкта владних повноважень є нормативно-правовим або індивідуальним актом.
Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома субєктами, що беруть на себе права чи обовязки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого субєктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Предметом ненормативних актів є вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладаються певні обовязки, а об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної субєктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. З огляду на викладене, адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений; ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що хоча оскаржуване попередження є заходом впливу, проте, як вірно відзначено судом першої інстанції, носить виключно інформаційний характер та не впливає на права, обов`язки або законні інтереси позивача, що свідчить про необгрунтованість вимог і в цій частині.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,
ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Чернігівської районної ради Чернігівської області - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя                                                            О.М. Оксененко

Судді                                                                          І.О. Лічевецький

                                                                                            В.П. Мельничук