ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 814/1023/18
адміністративне провадження № К/9901/65594/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1  до  Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство "Національні інформаційні системи", про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 на постанову   Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючий суддя - Бітов А.І., судді - Лук`янчук О.В., Ступакова І.Г.) 
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.     У квітні 2018 року приватний нотаріус Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, третя особа Державне підприємство "Національні інформаційні системи", в якому просив визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства юстиції України від 14.03.2018 №709/5 "Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області, ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно".
2.  Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем перевірка проводилась без його участі, з її результатами не ознайомлений, не мав можливості взяти участь у процесі перевірки, або в наданні пояснень щодо результатам такої перевірки. Блокування доступу до реєстру було здійснено без будь-якого повідомлення чи попередження, що не дало можливості позивачу завершити розпочаті нотаріальні дії та призвело до порушення приписів ч.1  ст. 19 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"  щодо реєстрації нотаріально посвідченого договору нотаріусом невідкладно після завершення нотаріальної дії. 
Позивач зазначає, що будь-яких порушень, які б мали наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних осіб або юридичних осіб, допущено не було. Крім того, щодо позивача не було подано жодних скарг чи звернень від фізичних або юридичних осіб, що стосується неправомірності реєстраційних дій.
3. Одночасно з позовом, 24 квітня 2018 року позивачем заявлено клопотання про забезпечення позову шляхом зупинення дії    наказу Міністерства юстиції України від 14.03.18 №709/5    до набрання чинності рішенням суду та заборони Державному підприємству "Національні інформаційні системи" вчиняти дії з блокування    доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно приватному нотаріусу Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1.
4. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25.04.2018 у задоволенні клопотання позивача про забезпечення позову відмовлено.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5.      Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.07.2018 адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства юстиції України №709/5 від 14.03.2018 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
6. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу не навів жодного мотивування застосування до позивача стягнення у вигляді тимчасового блокування доступу до Державного реєстру, обмежившись лише посиланням на довідку від 05.03.2018 за результатами проведення камеральної перевірки.
7. Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем довільно встановлено строк тимчасового блокування доступу до Державного реєстру 6 місяців. 
8. Судом першої інстанції встановлено, що наказ Міністерства юстиції України №709/5 від 14.03.2018 прийнятий не на підставі, не у межах повноважень, та не у спосіб, що визначені  Конституцією України  та законами України; необґрунтовано; без врахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
9. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018 апеляційну скаргу Міністерства юстиції України задоволено. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.07.2018 скасовано.
Ухвалено нове судове рішення, яким відмовлено в задоволенні позовних вимог.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що спірний Наказ Міністерства юстиції України від 14.03.2018 №709/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області, ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» прийнято з дотриманням вимог  Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»   та Порядку № 990.
11. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Міністерство юстиції України виявивши порушення допущені позивачем під час роботи в Державному реєстрі прав, врахував кількість та ступінь тяжкості таких порушень, відсутність прямих суспільно шкідливих наслідків, застосувало найменш суворий захід з передбачених ч. 2  ст. 37-1 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень"  блокувавши доступ позивача до Державного реєстру прав на 6 місяців.
12. Судом апеляційної інстанції встановлено, що законодавством передбачено право, а не обов`язок комісії вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень, а участь позивача у процедурі проведення камеральної перевірки не передбачено. 
13. Суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що встановлення строку блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав віднесено до дискреційних повноважень відповідача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
14.  Приватним нотаріусом Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.09.2018.
15.  У касаційній скарзі позивач, зазначаючи про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
16.  Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення відповідача, прийняте у формі наказу від 14.03.2018 №709/5 про тимчасове блокування доступу позивача до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно суперечить чинному законодавству, а камеральна перевірка відносно позивача, як державного реєстратора, проведена з порушеннями.
Позивач зазначає, що при вчиненні реєстраційних дій порушень допущено не було, а відтак відсутні підстави для блокування доступу приватного нотаріуса до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
17. Крім того, позивач вказує на те, що намагався реалізувати своє право на участь в перевірці шляхом звернення до Міністерства юстиції з листами, в яких просив приєднати до матеріалів камеральної перевірки супровідні листи з описами переданих на зберігання реєстраційних справ, які підтверджують формування в повному обсязі на паперових носіях реєстраційних справ та складаються із документів, наданих нотаріусу заявниками та сформованих ним при проведенні реєстраційних дій (заяви, платіжні документи, документи за якими встановлялювась особа, документи, що підтверджують повноваження представника, довідки або картки на підтвердження реєстраційного номера облікової картки платника податків, документи, що підтверджують повноваження представника, та ін.), рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витяги з Державного реєстру речових прав. Міністерство юстиції України листом від 04.04.2018 повідомило, що при проведенні камеральної перевірки та прийнятті наказу за її наслідками, надані позивачем документи не враховані.
18.  У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
19.  Ухвалою Верховного Суду від 14.11.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1.
20.  Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Берназюка Я.О., Кравчука В.М. про самовідвід. Відведено суддів Стародуба О.П., Берназюка Я.О., Кравчука В.М.    від участі у розгляді справи ід №814/1023/18 за позовом приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство "Національні інформаційні системи" про визнання протиправним та скасування наказу.
Передано матеріали до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому  КАС України.
21. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.06.2020 для розгляду справи №814/1023/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
22.  Ухвалою Верховного Суду від 24.09.2021 адміністративну справу призначено до письмового розгляду за наявними у ній матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
23.   ОСОБА_1 з 20.12.2010 має Свідоцтво про право на зайняття нотаріальної діяльності та з 20.04.2011 здійснює приватну нотаріальну діяльність, як приватний нотаріус Шполянського районного нотаріального округу. 
24. Крім того, приватний нотаріус ОСОБА_1 є державним реєстратором відповідно до вимог  Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
25. Міністерством юстиції України 29.01.2018 видано наказ №272/7 «Про проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», відповідно до якого державного реєстратора  приватного нотаріуса ОСОБА_1 включено до переліку державних реєстраторів, щодо яких проводиться моніторинг реєстраційних дій.
26. Головним спеціалістом відділу контролю у сферах державної реєстрації Міністерства юстиції України 13.02.2018 складено акт за результатами проведення моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрів речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса ОСОБА_1
27. Моніторингом встановлення порушення державним реєстратором-приватним нотаріусом ОСОБА_1 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, а також Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а саме: 1) перед проведенням реєстраційних дій по деяким заявам не здійснено пошук у базі даних з метою встановлення черговості їх розгляду; 2) прийняті рішення за цими заявами містять посилання на нормативні акти, які вже втратили чинність; 3) в деяких заявах не вказано дату реєстрації та найменування органу, що провів державну реєстрацію; 4) за деякими заявами не долучені електронні копії документів, на підставі яких проведено державну реєстрацію.
28. Міністерством юстиції України 23.02.2018 видано наказ №604/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1» та утворено комісію для її проведення. Позивачем даний наказ отримано 03.03.2018.
29. Комісією Міністерства юстиції України 05.03.2018 складено Довідку за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора-приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1
Камеральною перевіркою, окрім зазначених вище порушень, викладених у моніторингу, встановлені також порушення, допущені державним реєстратором: 1) проведення державної реєстрації припинення заборони без внесення відповідного запису до Державного реєстру прав відомостей про документ-підставу припинення обтяження; 2) безпідставно скасовано заяву про державну реєстрацію права власності; 3) порушено строк проведення державної реєстрації заяви про реєстрацію права власності; 4) проведено реєстрацію у строк 2 години осіб, звільнених від сплати адміністративного збору; 5) проведено державну реєстрацію права власності за наявності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно.
30. Міністерством юстиції України 14.03.2018 видано наказ №709/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно», яким тимчасово заблоковано доступ державного реєстратора  приватного нотаріуса ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на 6 місяців.
31. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем після отримання 03.03.2018 наказу Міністерства юстиції України від 23.02.2018 №604/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1» надіслано на адресу відповідача листами, в яких просив приєднати до матеріалів камеральної перевірки супровідні листи з описами переданих на зберігання реєстраційних справ, які підтверджують формування в повному обсязі на паперових носіях реєстраційних справ та складаються із документів, наданих нотаріусу заявниками та сформованих ним при проведенні реєстраційних дій (заяви, платіжні документи, документи за якими встановлялась особа, документи, що підтверджують повноваження представника, довідки або картки на підтвердження реєстраційного номера облікової картки платника податків, документи, що підтверджують повноваження представника, та ін.), рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витяги з Державного реєстру речових прав.
32. Відповідачем листом від 04.04.2018 повідомлено позивача, що при проведенні камеральної перевірки та прийнятті наказу за її наслідками, надані позивачем документи не враховані.
33. Вважаючи наказ відповідача «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
34.  Конституція України
34.1.  Частиною 2  статті 19 Конституції України  встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
35.  Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
35.1.  Статтею 6 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  визначено систему органів та суб`єктів, які здійснюють повноваження у сфері державної реєстрації прав. Згідно з її положеннями, організаційну систему державної реєстрації прав становлять: 1) Міністерство юстиції України та його територіальні органи; 2) суб`єкти державної реєстрації прав:    виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;    акредитовані суб`єкти; 3) державні реєстратори прав на нерухоме майно (далі - державні реєстратори).
35.2. Відповідно до  статті 7 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  Міністерство юстиції України: 1) забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав; 2)    здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав; 3)    забезпечує створення та функціонування Державного реєстру прав, є його держателем; 4) організовує роботу, пов`язану із забезпеченням діяльності з державної реєстрації прав; 5) здійснює контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації прав, у тому числі шляхом проведення моніторингу реєстраційних дій відповідно до цього  Закону  та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 6)    забезпечує доступ до Державного реєстру прав державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, визначених цим Законом, інших суб`єктів, право доступу яких визначено цим Законом, та приймає рішення про тимчасове блокування або анулювання такого доступу у випадках, передбачених цим Законом; 7) розглядає скарги на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом; 8) складає протоколи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених  Кодексом України про адміністративні правопорушення; 9) організовує роботу з підготовки та підвищення кваліфікації державних реєстраторів; 9-1) надає узагальнені роз`яснення щодо застосування законодавства з питань державної реєстрації прав; 10) здійснює інші повноваження, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
35.3. Частиною першою  статті 9 Закону  України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  визначено, що до повноважень суб`єктів державної реєстрації прав належить: 1) забезпечення: проведення державної реєстрації прав; ведення Державного реєстру прав; взяття на облік безхазяйного нерухомого майна; формування та зберігання реєстраційних справ. Зберігання реєстраційних справ у паперовій формі здійснюється виключно виконавчими органами міських рад міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київською, Севастопольською міськими, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями за місцезнаходженням відповідного майна; 2) здійснення інших повноважень, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
35.4. Пунктом 2 частини першої  статті 10 цього ж Закону  державним реєстратором визначено нотаріуса.
35.5. Відповідно до  статті 12 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  державний реєстр прав містить записи про зареєстровані речові права на нерухоме майно, об`єкти незавершеного будівництва, їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав, відомості та електронні копії документів, поданих у паперовій формі, або документи в електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Записи, що містяться у Державному реєстрі прав, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.
35.6. Згідно з частинами першою та другою  статті 17 Закону  України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  реєстраційна справа формується у паперовій та електронній формі після відкриття розділу на об`єкт нерухомого майна у Державному реєстрі прав та внесення до нього відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав та зберігається протягом всього часу існування об`єкта. Реєстраційній справі присвоюється реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна. Реєстраційна справа включає документи у паперовій та електронній формі, на підставі яких проведено реєстраційні дії, а також документи, сформовані за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру прав у процесі проведення таких реєстраційних дій. Документи, на підставі яких проведено реєстраційні дії та які підлягають поверненню заявнику, зберігаються у реєстраційній справі у формі електронних копій документів, виготовлених шляхом сканування під час проведення реєстраційних дій.
35.7. Відповідно до частин першої та другої  статті 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: 1) прийняття/отримання документів для державної реєстрації прав, формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; 2) виготовлення електронних копій документів, поданих для державної реєстрації прав, шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та їх розміщення у Державному реєстрі прав; 3) встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв; 4) перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; 5) прийняття рішення про державну реєстрацію прав (у разі відсутності підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав); 6)    відкриття розділу в Державному реєстрі прав та/або внесення до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідних відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об`єкти та суб`єктів цих прав; 7) формування витягу з Державного реєстру прав про проведену державну реєстрацію прав для подальшого використання заявником; 8) видача/отримання документів за результатом розгляду заяви. Перелік документів, необхідних для державної реєстрації прав, та порядок державної реєстрації прав визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Державні реєстратори зобов`язані надавати до відома заявників інформацію про перелік документів, необхідних для державної реєстрації прав.
35.8. Приписами  статті 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  передбачено, що контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав. За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб`єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення, зокрема, про тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав. Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.
36. Постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990  затверджено Порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації (далі - Порядок № 990, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
36.1. Відповідно до пункту 1 Порядку № 990 цей Порядок визначає процедуру здійснення Мін`юстом відповідно до  Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань»  контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.
36.2. Пунктом 2 Порядку № 990 визначено, що контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до  Закону України «Про звернення громадян», і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.  У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до  Закону України «Про звернення громадян»  і обґрунтованих подань територіальних органів Мін`юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб`єктів державної реєстрації з прийняттям обов`язкових до виконання рішень, передбачених Законами.
36.3. Пунктом 4 Порядку № 990 передбачено, що моніторинг реєстраційних дій проводиться на підставі відомостей реєстрів за допомогою програмних засобів їх ведення за такими критеріями: 1) порушення строків, визначених Законами; 2) проведення реєстраційних дій в неробочий час; 3) відсутність у реєстрах електронних копій документів, поданих для державної реєстрації, виготовлених шляхом їх сканування; 4) проведення реєстраційних дій на підставі судових рішень; 5) скасування (видалення) записів з реєстрів; 6) державні реєстратори та/або суб`єкти державної реєстрації, визначені Мін`юстом. Періодичність моніторингу реєстраційних дій за окремими зазначеними критеріями, перелік державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації, щодо яких проводиться моніторинг за критерієм, визначеним у підпункті 6 цього пункту, а також строк, протягом якого проводиться такий моніторинг, визначаються (затверджуються) Мін`юстом з розміщенням відповідної інформації на офіційному веб-сайті.
36.4. Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін`юсту, що проводила такий моніторинг. У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб`єктів державної реєстрації.
36.5. Камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін`юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін`юсту. Наказ Мін`юсту про проведення камеральної перевірки в обов`язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. Копія наказу Мін`юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб`єкту державної реєстрації (пункти 6, 7 Порядку №    990).
36.6. Згідно пункту 8 Порядку №    990 під час проведення камеральної перевірки комісія має право: 1) ознайомлюватися з електронними копіями документів, на підставі яких проводилися реєстраційні дії та які розміщені у реєстрах, а також з документами, створеними за допомогою програмних засобів ведення реєстрів; 2) витребувати у суб`єкта державної реєстрації, що забезпечує зберігання реєстраційних справ, у державного реєстратора копії документів в паперовій формі, відомості про які містяться в реєстрах, проте відсутні виготовлені шляхом сканування електронні копії таких документів у реєстрах; 3) вимагати від державних реєстраторів, уповноважених осіб суб`єктів державної реєстрації надання пояснень.
36.7. Відповідно до пункту 9 Порядку № 990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії. У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються: дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік); прізвище, ім`я та по батькові посадових осіб Мін`юсту, що проводили камеральну перевірку; підстава проведення камеральної перевірки; опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів; пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.
36.8. Згідно пункту 10 Порядку № 990 за результатами проведеної камеральної перевірки Мін`юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу.
IV. Позиція Верховного Суду
37.  За приписами ч. 1  ст. 341 КАС України  суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
38.  Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
39.  Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем наказу про тимчасове блокування доступу позивачу як державному реєстратору - приватному нотаріусу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Підставою для винесення спірного наказу є довідка за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державного реєстратора - приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1.
40.  За змістом цієї довідки, в ході проведення камеральної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1 встановлено порушення вимог статей  10,  16,  18 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень", п.п. 4, 10, 11, 12, 13, 15, 20, 56 Порядку ведення державного реєстру речових прав на нерухоме майно, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 №1141, п.п.10, 12, 22, 25 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2018 №1127, Вимог до оформлення рішень державними реєстраторами прав на нерухоме майно, затверджених  Наказом Міністерства юстиції України від 21.11.2016 №3276/5. Також встановлені інші порушення, допущені державним реєстратором, а саме: 1) проведення державної реєстрації припинення заборони без внесення відповідного запису до Державного реєстру прав відомостей про документ  підставу припинення обтяження; 2) безпідставно скасовано заяву про державну реєстрацію права власності; 3) порушено строк проведення державної реєстрації заяви про реєстрацію права власності; 4) проведено реєстрацію у строк 2 години осіб, звільнених від сплати адміністративного збору; 5) проведено державну реєстрацію права власності за наявності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно. Комісією запропоновано тимчасово заблокувати доступ державного реєстратора - приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно строком на шість місяців.
41.  Верховний Суд звертає увагу на те, що вказана довідка за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не є обов`язковою для прийняття Міністерством юстиції України наказу саме відповідно до цієї пропозиції.
42.  Водночас, державний реєстратор зобов`язаний неухильно дотримуватись процедури державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Положення  Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  одночасно спрямовані на забезпечення визнання та захисту державою таких прав і саме неухильне дотримання вимог закону гарантує правомірність набуття особою прав власності та уникнення ризиків втратити таке право через недотримання державним реєстратором процедури його реєстрації.
43.  З огляду на наведене правове регулювання колегія суддів погоджується, що відповідач має право на те, щоб застосувати до державних реєстраторів такий вид санкції як тимчасове обмеження доступу уповноваженої особи суб`єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
44.  Разом з тим, аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що законодавець, наділяючи Міністерство юстиції України функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів, зобов`язав контролюючий орган мотивувати таке рішення. Тобто Міністерство юстиції України зобов`язане навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу та обґрунтувати строки його застосування.
45.  Отже, для прийняття рішення відповідно до  Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», підставою для якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Міністерство юстиції України має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що в свою чергу і є мотивом для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.
46.  Верховний Суд зауважує, що у наказі Міністерства юстиції України від 14.03.2018 №709/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» відсутні будь-які мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно саме на шість місяців і за які порушення застосовано саме цей вид стягнення.
47.  Стаття 37-1 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  не визначає мінімальних та максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте як захід стягнення його накладення повинно відповідати загальним принципам: законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності. Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав відповідачу слід    було врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у наказі про застосування заходу стягнення.
48.  Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреційних повноважень в питаннях визначення певного виду санкцій, однак наголошує, що такі повноваження не можуть використовуватися з порушеннями зазначених принципів. Аналогічна правова позиція неодноразово була висловлена Верховним Судом, зокрема у постановах від 05.03.2020 у справі №804/3737/17, від 20.02.2020 у справі №826/13793/17 та від 12.12.2019 у справі №440/1246/19.
49.  Судами попередніх інстанцій також встановлено, що Комісія для проведення камеральної перевірки не скористалась наданим їй правом щодо витребування документів. Під час проведення камеральної перевірки позивача були досліджені лише документи, на підставі яких проводилися реєстраційні дії, та здійснені відповідні висновки про порушення позивачем вимог законодавства. Верховний Суд зазначає, що невикористання відповідачем наявних у нього повноважень на витребування пояснень у позивача вплинуло на висновки Комісії, оскільки позбавило відповідача можливості повно та всебічно надати оцінку причинам допущених порушень, врахувати відсутність їх можливих негативних наслідків тощо. Наведені обставини свідчать про те, що Міністерством юстиції України не вчинено всіх заходів з метою всебічного встановлення обставин наявності порушень чинного законодавства чи їх відсутності з боку позивача, що також свідчить про порушення Міністерством юстиції свого обов`язку щодо прийняття вмотивованого рішення. 
50. Крім того, позивачем на адресу відповідача було надіслано супровідні листи з описами переданих на зберігання реєстраційних справ, які підтверджують формування в повному обсязі на паперових носіях реєстраційних справ та складаються із документів, наданих нотаріусу заявниками та сформованих ним при проведенні реєстраційних дій (заяви, платіжні документи, документи за якими встановлялась особа, документи, що підтверджують повноваження представника, довідки або картки на підтвердження реєстраційного номера облікової картки платника податків, документи, що підтверджують повноваження представника, та ін.), рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, витяги з Державного реєстру речових прав. При цьому зазначені документи при проведенні перевірки та під час прийняття оскаржуваного наказу відповідачем не було враховано.
51. Враховуючи встановлені фактичні обставини у справі та з урахуванням правової позиції, що неодноразово була висловлена Верховним Судом, зокрема у постановах від 05.03.2020 у справі №804/3737/17, від 20.02.2020 у справі №826/13793/17 та від 12.12.2019 у справі №440/1246/19 колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний наказ відповідача прийнято з дотриманням вимог  Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»  та Порядку № 990.
52. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, яким правильно встановлено, що в оскаржуваному наказі відповідача відсутні будь-які мотиви, за яких державному реєстратору тимчасово заблоковано доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно саме на шість місяців і за які порушення застосовано саме цей вид стягнення, а суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про правомірність оскаржуваного наказу відповідача та, відповідно, відсутність підстав для задоволення позову.
53.  Враховуючи вищенаведене, суд приходить до висновку про необхідність задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства юстиції України №709/5 від 14.03.2018 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора  приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
54.  Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення судом першої інстанції і погоджується з його висновками.
55.  Відповідно до частин першої - третьої  статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України  рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
56.  Згідно  статті 352 КАС України  суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
57.  З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що судом першої інстанції винесено законне і обґрунтоване рішення, ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, тому підстави для скасування прийнятого ним рішення були відсутні.
58.  Керуючись статтями  341,  344,  345,  349,  350,  355,  356,  359 КАС України, Суд,
ПОСТАНОВИВ: 
1. Касаційну скаргу приватного нотаріуса Шполянського районного нотаріального округу Черкаської області ОСОБА_1 задовольнити.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року у справі № 814/1023/18 скасувати.
3.  Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 липня 2018 року у справі № 814/1023/18 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Судді	А.В. Жук Н.М. Мартинюк   Ж.М. Мельник-Томенко