ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
30 серпня 2021 року           справа №360/946/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі суддів: Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г., Міронової Г.М., розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Рубіжанської міської ради Луганської області на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2021 року (головуючий суддя І інстанції - Чернявська Т.І.), складене в повному обсязі 22 квітня 2021 року в м. Сєвєродонецьк Луганської області, у справі № 360/946/21 за позовом ОСОБА_1 до Рубіжанської міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -
                                                        ВСТАНОВИВ:
01 березня 2021 року до Луганського окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_1  до Рубіжанської міської ради Луганської області в якому позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 24 лютого 2021 року № 6/301 про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовний розмір якої 0,10 га;
- зобов`язати Рубіжанську міську раду Луганської області надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовний розмір якої 0,10 га.  (а.с. 1-5).
Рішенням  Донецького окружного  адміністративного  суду  від 16 травня 2019 року  позовні вимоги задоволені. Визнано протиправним та скасовано рішення Рубіжанської міської ради Луганської області від 24 лютого 2021 року № 6/301 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 ». Зобов`язано Рубіжанську міську раду Луганської області надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовним розміром 0,10 га із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). (а.с. 116-121).
Не погодившись із судовим рішенням Рубіжанська міська рада Луганської області подала апеляційну скаргу, в якій просила суд скасувати вищевказане рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволені позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначила, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, принципи адміністративного судочинства, як рівність усіх учасників судового процесу перед законом, оскільки прийняв відповідь на відзив не переконавшись, що позивач його направив відповідачу.
Рішенням 6 сесії восьмого скликання Рубіжанської міської ради Луганської області від 24 лютого 2021 року № 6/301 відмовлено ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки попередньою площею 0,1000 га із земель комунальної власності з метою передачі у власність, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв`язку з невідповідністю розташування об`єкту містобудівній документації (плану зонування території м. Рубіжне).
Відповідач зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення, Рубіжанська міська рада Луганської області виходила з пояснювальної записки та службового листа щодо непогодження проекту рішення, які обґрунтовані тим, що згідно з планом зонування, територія, на якій розташована земельна ділянка, відноситься до зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (Ж-3), яка призначена для розміщення багатоквартирних житлових будинків, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування, некомерційних комунальних об`єктів, а також окремих об`єктів загальноміського значення.
Таким чином у відповідача були наявні підстави, визначені частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, для прийняття Рубіжанською міською радою Луганської області рішення про відмову у наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки (а.с. 132-139).
Сторони в судове засідання не викликались, про дату та місце розгляду справи повідомлялись судом належним чином.
Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи і обговорив доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідив правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_2 ( ІНФОРМАЦІЯ_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , місце проживання: АДРЕСА_2 ), який є учасником бойових, про що свідчить посвідчення від 04 квітня 2016 року серії НОМЕР_2 , видане Головним управлінням МВС України у Луганській області, 12 червня 2020 року звернувся до Рубіжанської міської ради Луганської області з заявою від 12 червня 2020 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га, розташованої за адресою: за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, додавши до неї, зокрема, графічні матеріали (а.с. 10, 11, 65-66).
Згідно з пояснювальною запискою начальника Управління землеустрою, архітектури та містобудування Рубіжанської міської ради Е. Дугіна від 01 вересня 2020 року № 309, складеною на ім`я голови постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, містобудування та земельних відносин Рубіжанської міської ради Луганської області В. Купцова, надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) не суперечить чинному земельному законодавству України (а.с. 64).
Відповідно до протоколу засідання постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, комунальної власності, містобудування та земельних відносин Рубіжанської міської ради Луганської області від 23 вересня 2020 року № 150 пунктом 50 рекомендовано винести проєкт рішення щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 на засідання сесії міської ради (арк. спр. 12-26). 
20 серпня 2020 року на офіційному вебсайті Рубіжанської міської ради Луганської області (https://rmr.gov.ua/doc/11938/) опубліковано проект рішення Рубіжанської міської ради Луганської області «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 », яким пропонувалось надати дозвіл ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки попередньою площею 0,1000 га із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 114, 115).
Службовим листом начальника відділу містобудування та архітектури Управління землеустрою, архітектури та містобудування Рубіжанської міської ради Т. Євсюкової від 20 січня 2021 року № 32 не погоджено проект рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_3 , громадянину ОСОБА_2 у зв`язку з невідповідністю розташування земельної ділянки для садибної забудови Плану зонування території м. Рубіжне. За Планом зонування, територія, на якій розташована земельна ділянка, відноситься до зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (Ж-3), яка призначається для розташування багатоквартирних житлових будинків, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування, некомерційних комунальних об`єктів, а також окремих об`єктів загальноміського значення (а.с. 63). 
Відповідно до пояснювальної записки начальника Управління землеустрою, архітектури та містобудування Рубіжанської міської ради Андрія Ватуліна від 02 лютого 2021 року № 104 на ім`я міського голови Рубіжанської міської ради Луганської області 20 серпня 2020 року позитивний проєкт рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , громадянину ОСОБА_2 оприлюднено на офіційному сайті Рубіжанської міської ради. При додатковому опрацюванні цього питання встановлено, що місце розташування об`єкту не відповідає містобудівній документації (Плану зонування території м. Рубіжне) та запропоновано відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою (а.с. 62). 
Рішенням Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання від 24 лютого 2021 року № 6/301 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 » відмовлено в наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки попередньою площею 0,1000 га із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв`язку з невідповідністю розташування об`єкту містобудівній документації (плану зонування території м. Рубіжне) (а.с. 31, 61).
Рішенням 50 сесії Рубіжанської міської ради шостого скликання від 30 квітня 2015 року № 50/4 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Рубіжне» затверджено містобудівну документацію «План зонування території міста Рубіжне» (а.с. 67).
Відповідно до викопіювання з Плану зонування міста Рубіжне бажана земельна ділянка позивача розташована у функціональній зоні Ж-3 - зона змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови житлової зони (а.с. 68, 69-70).
Згідно з томом ІІ «Зонування території та розроблення пояснювальної записки з графічними матеріалами» Плану зонування території м. Рубіжне, затвердженого рішенням Рубіжанської міської ради від 30 квітня 2015 року № 50/4, житлові зоні у своєму складі містять території, що призначаються для розташування житлових будинків, споруд для зберігання індивідуальних транспортних засобів, окремих вбудованих чи прибудованих об`єктів соціального і культурно-побутового обслуговування населення та інших об`єктів, що не потребують встановлення санітарно-захисних зон та не створюють негативного впливу на оточуюче середовище. Житлові зони призначені для забудови житловими будинками різних типів і поверховості в залежності від місця розташування і характеру забудови території. Зокрема, зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадськості забудови Ж-3 призначаються для розташування багатоквартирних житлових будинків, супутніх об`єктів повсякденного обслуговування, некомерційних комунальних об`єктів, а також окремих об`єктів загальноміського значення (а.с. 71-73).
Разом з тим, відповідно до публічної кадастрової карти України земельні ділянки площею 0,1 га з кадастровими номерами 4412500000:14:001:0797, 4412500000:14:001:0795, 4412500000:14:001:0888 та 4412500000:14:001:0891, які розташовані у межах зони Ж-3 (зона змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови житлової зони) Плану зонування території міста Рубіжне, знаходяться у приватній власності, цільове призначення: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 79, 80, 81, 82).
Окрім того, на офіційному вебсайті Рубіжанської міської ради Луганської області опубліковані рішення від 26 квітня 2017 року № 27/29 та від 04 березня 2020 року № 106/64, якими земельні ділянки площею 0,1000 га з кадастровими номерами 4412500000:14:001:0797, 4412500000:14:001:0888 передані у приватну власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 111, 113).          Позивач, вважаючи, що відповідач допустив протиправні дії у вирішенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії Рубіжанської міської ради Луганської області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства  є протиправними.
При цьому, порушене право позивача поновлено шляхом зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки.
Суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, з наступних підстав.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками розгляду звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.
Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд. 
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Частиною третьою статті 24 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята статті 59 Закону № 280/97-ВР).
У Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Згідно з частинами першою та другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Пунктами "а"-"в" статті 12 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами (стаття 40 Земельного кодексу України).
Пунктом "г" частини першої статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
При цьому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Пунктом "б" частини першої статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Таким чином, діючим законодавством передбачено два варіанти поведінки державного органу за результатами розгляду клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а саме: 1) надати дозвіл або 2) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Дослідженням рішення Рубіжанської міської ради Луганської області восьмого скликання від 24 лютого 2021 року № 6/301 «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_2 » судом встановлено, що ОСОБА_2 відмовлено в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки попередньою площею 0,1000 га із земель комунальної власності (категорія земель: землі житлової та громадської забудови) з метою передачі у власність, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв`язку з невідповідністю розташування об`єкту містобудівній документації (плану зонування території м. Рубіжне).
Проте, як встановлено судом бажана земельна ділянка відноситься за основним цільовим призначенням до категорії земель житлової та громадської забудови та розташована у житловій зоні змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (зона Ж-3), на якій вже розташовані 4 земельні ділянки площею 0,1 га приватної власності з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), у зв`язку з чим в межах однієї категорії земель може використовуватись без обмежень, а твердження відповідача щодо неможливості надання дозволу на розробку проекту землеустрою на бажану земельну ділянку позивачу через невідповідність розташування об`єкту містобудівній документації є необґрунтованими. 
Суд апеляційної інстанції зазначає, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1465а15.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. 
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання.
У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
За такого правового регулювання суд апеляційної інстанції вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
За такого правового підходу, який висловлено відповідачем в апеляційній скарзі втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
Аналогічна правова позиція викладена і в постанові Верховного суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а, відповідно до якої колегія суддів відступила від правового висновку, висловленого у постанові Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16, що рішення суб`єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи.
Отже, суд першої інстанції правильно вважав, що право позивача має бути відновленим шляхом зобов`язання надати позивачу спірний дозвіл.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Рішення суду першої інстанції переглянуто судом апеляційної інстанції виключно в межах апеляційної скарги.
Згідно п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).
Відповідно до положень ч.1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, оскільки суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а доводи апеляційної скарги не містять доказів, які б спростовували висновки суду першої інстанції.  
Керуючись статтями 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
                                                    ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Рубіжанської міської ради Луганської області - залишити без задоволення .
Рішення Луганського окружного адміністративного суду 22 квітня 2021 року по справі № 360/946/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім  випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 30 серпня 2021 року.

Судді                                                                                                 А.В. Гайдар
                                                                                                          Е.Г. Казначеєв 
                                                                                          Г.М. Міронова