ПОСТАНОВА
Іменем України

26 серпня 2021 року 
Київ
справа №440/4748/19
адміністративне провадження № К/9901/20846/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Калашнікової О.В., 
розглянувши у судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року (суддя Гіглава О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2020 року (судді: Катунов   В.В., Ральченко І.М., Бершов Г.Є.) у справі №   440/4748/19 за позовом Приватного акціонерного товариства «Полтавське хлібоприймальне підприємство» до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання дій протиправними та скасування припису,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2019 року Приватне акціонерне товариство «Полтавське хлібоприймальне підприємство» (далі - ПрАТ «Полтавське ХПП», позивач) звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Держпраці у Полтавській області (далі -відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії Управління Держпраці у Полтавській області щодо складання акту від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А);
- скасувати припис Управління Держпраці у Полтавській області від 30 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (П).
Позов мотивований тим, що відповідач порушив процедуру та порядок проведення планової перевірки ПрАТ «Полтавське ХПП» та перевищив свої повноваження щодо видання припису. З-поміж іншого, позивач зазначив, що в направленні на проведення перевірки вказано про перевірку позивача на предмет дотримання вимог законодавства та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення. У той же час, ПрАТ «Полтавське ХПП» не використовує у своїй діяльності вибухових матеріалів промислового призначення та не займається веденням робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини. Акт перевірки від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39(А) складений за формою, яка не затверджувалася органом державного нагляду, що є порушенням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Примірник акта перевірки не був вручений позивачу в останній день перевірки, як-то передбачено законом, що позбавило останнього надати свої зауваження до акта. При цьому позивач наголосив, що виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Таким чином позивач уважає, що посадовими особами відповідача допущено порушення чинного законодавства, що визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю), а тому оспорювані акт і припис підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 06 лютого 2020 року позов задовольнив.
Визнав протиправними дії Управління Держпраці у Полтавській області щодо складання акту перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А). Визнав протиправним та скасував припис Управління Держпраці у Полтавській області від 30 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (П). Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Полтавській області на користь ПрАТ «Полтавське ХПП» судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1   921,00 грн.
Приймаючи означене судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач оформив результати проведення перевірки ПрАТ «Полтавське ХПП» актом від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А), форма якого затверджена наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 11 серпня 2011 року № 826. Однак, на думку суду, використання відповідачем такої уніфікованої форми акту при оформленні результатів перевірки позивача є безпідставним, оскільки лист Держпраці від 05 жовтня 2015 року № 3226/0/9.2-06/6/ДП-15 носить виключно рекомендаційний характер, натомість, положення статей 4, 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» чітко визначають обов`язок органів державного нагляду (контролю) використовувати виключно свої уніфіковані форми актів.
Суд першої інстанції зауважив, що Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342. Проте, у спірному акті перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А) не вбачається визначення ступеня ризику суб`єкта господарювання, що унеможливлює визначити норми законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання, відсутній перелік нормативно-правових актів, та інших даних, що визначені Методикою. Отже, складений відповідачем відносно ПрАТ «Полтавське ХПП» акт не може вважатися належним документом оформлення результатів перевірки.
Суд першої інстанції урахував, що оскільки припис відносно суб`єкта господарювання виноситься саме на підставі висновків акта перевірки, який, у даному випадку не вважається належним документом оформлення результатів перевірки, то оскаржуваний припис також є протиправним та підлягає скасуванню.
Другий апеляційний адміністративний суд погодився з наведеними вище висновками суду першої інстанції та постановою від 17 липня 2020 року залишив без змін рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
На вказані судові рішення Управлінням Держпраці у Полтавській області подано касаційну скаргу, у якій скаржник, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2020 року, ухвалити у справі нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Підставами касаційного оскарження судових рішень скаржник визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Зокрема, скаржник указує на те, що судом в оскаржуваному рішенні застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/2956/17, від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15 та від 14 березня 2019 року у справі № 804/587/18, щодо необхідності використання права суб`єкта господарювання щодо недопуску до проведення перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) у разі наявності на це законних підстав. Скаржник уважає, що судами не взято до уваги те, що якщо суб`єкт господарювання уважав, що посадовими особами використовувалась не уніфікована форма акту, то останній мав право не допускати посадових осіб до перевірки або вимагати припинення проведення заходу державного контролю.
Також скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання правомірності застосування територіальним органом Держпраці норм наказу Міністерства надзвичайних ситуацій України від 11 серпня 2011 року № 826 у частині використання уніфікованої форми акта перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта). Відповідач наполягає на правомірності своїх дій щодо використання уніфікованої форми акта, затвердженої згаданим наказом. Скаржник зазначає, що позивач був обізнаний про існування саме цієї уніфікованої форми акта, оскільки вказана інформація була розміщена на офіційних веб-сайтах Управління Держпраці у Полтавській області та Держпраці. Крім того, жодних вимог припинення здійснення проведення заходу державного контролю суб`єкт господарювання не заявляв, а отже, погодився із правомірністю дій посадових осіб відповідача.
Одночасно з викладеним, касаційна скарга Управління Держпраці у Полтавській області містить доводи щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права, полягає у недопущенні представника відповідача до участі у розгляді справи у зв`язку з відсутністю у нього повноважень на самопредставництво, що призвело до порушення принципу адміністративного судочинства - змагальності сторін. Окрім того скаржник уважає, що дана справа є справою незначної складності, а тому підлягала розгляду за правилами спрощеного, а не загального позовного провадження.
Ухвалою від 05 жовтня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У відзиві на касаційну скаргу ПрАТ «Полтавське ХПП» просить залишити без задоволення касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін, оскільки уважає доводи скаржника необґрунтованими та такими, що не є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень, оскільки правовідносини у справах, розглянутих Верховним Судом, не є подібними правовідносинам у справі, що розглядається. Крім того, судом першої інстанції не було допущено порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.
Ухвалою від 29 червня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.
За наслідками попереднього розгляду справи колегія суддів дійшла висновку про необхідність призначення справи до розгляду в судовому засіданні, у зв`язку із чим ухвалою Верховного Суду від 01 липня 2021 року справу призначено до розгляду у судовому засіданні на 26 серпня 2021 року о 12 годині.
Ухвалою від 25 серпня 2021 року Верховний Суд задовольнив клопотання Управління Держпраці у Полтавській області про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції у справі № 440/4748/19. Забезпечив участь представника Управління Держпраці у Полтавській області у судовому засіданні, яке відбудеться 26 серпня 2021 року о 12 годині, в режимі відеоконференції, проведення судового засідання в режимі відеоконференції доручив Октябрському районному суду м.   Полтави.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до наказу Держпраці від 29 листопада 2018 року № 126 «Про затвердження Плану заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) Державної служби з питань праці на 2019 рік» ПрАТ «Полтавське ХПП» включено до переліку суб`єктів господарювання, відносно яких заплановані проведення планових перевірок.
Повідомленням про проведення планової перевірки суб`єкта господарювання від 02   вересня 2019 року № 07-12/5648 ПрАТ «Полтавське ХПП» поінформоване, що на підставі статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» Управлінням Держпраці у Полтавській області відносно товариства буде проведено перевірку дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, а також ведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням надр, їх використанням та охороною, використанням і переробкою мінеральної сировини.
16 вересня 2019 року першим заступником начальника Управління Держпраці у Полтавській області О. Масленко оформлено направлення № 1607 на проведення перевірки дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення ПрАТ «Полтавське ХПП», 36014, Полтавська область, м.   Полтава, площа Павленківська, буд. 24.
У період з 16 по 27 вересня 2019 року інспекторами праці проведено перевірку ПрАТ «Полтавське ХПП» на предмет дотримання ним вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки, за результати якої складено акт перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А), у якому зафіксовано порушення дільницями ПрАТ «Полтавське ХПП» приписів статей 8, 13, 15, 18, 21 Закону України «Про охорону праці».
Примірник указаного акта направлений на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням 27 вересня 2019 року та отриманий уповноваженою особою останнього 30 вересня 2019 року.
30 вересня 2019 року Управлінням Держпраці у Полтавській області складено припис про усунення виявлених порушень № 53.07/161-39 (П), примірник якого того ж дня направлений на адресу ПрАТ «Полтавське ХПП» рекомендованим листом з повідомленням та вручений уповноваженій особі товариства 01 жовтня 2019 року.
04 жовтня 2019 року позивачем оформлені зауваження до акту перевірки від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А).
09 жовтня 2019 року ПрАТ «Полтавське ХПП» на адресу голови Держпраці направило скаргу (вих. № 446) про визнання протиправним та скасування припису від 30 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (П).
За результатами розгляду вказаної скарги Держпраці листом від 08 листопада 2019 року № 8614/20/9.2-ДП-19 «Про розгляд скарги» поінформувала позивача про відсутність підстав для скасування припису повністю або окремої його частини.
Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Верховний Суд, вирішуючи питання обґрунтованості касаційної скарги та надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права у межах доводів і вимог касаційної скарги, виходить з такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 38 Закону України від 14 жовтня 1992 року № 2694-ХІІ «Про охорону праці» державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
Згідно з Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96, Держпраці є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Підпунктом 6 пункту 4 цього Положення визначено, що Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема, рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання (стаття 3 Закону № 877-V).
Згідно з частинами першою, четвертою та п`ятою статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок. Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Строк здійснення планового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб`єктів мікро-, малого підприємництва - п`яти робочих днів. Продовження строку здійснення планового заходу не допускається.
За змістом положень статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, у якому зазначає стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.
Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).
У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Аналізуючи наведені положення законодавства в аспекті спірних правовідносин колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що даючи оцінку рішенню (припису) посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками планової перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення/припису (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї перевірки та оформлення її результатів у відповідності до вимог законодавчих та нормативно-правових актів України. 
У справі, що розглядається, позивачем - ПрАТ «Полтавське ХПП» оскаржуються дії Управління Держпраці у Полтавській області щодо складання акту від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А) за наслідками проведення планової перевірки та припис від 30 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (П).
Підставою оскарження указаних дій та рішення контролюючого органу слугувало оформлення результатів перевірки актом, форма якого не затверджувалася Держпраці. При цьому будь-яких доводів та аргументів щодо незгоди з порушеннями, вказаними у спірному приписі відповідача ПрАТ «Полтавське ХПП» у позові не наводило. 
Так, у частині п`ятнадцятій статті 4 Закону № 877-V законодавець закріпив обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з частиною другою статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Як установлено судами попередніх інстанцій та не заперечувалось відповідачем, станом на момент проведення перевірки ПрАТ «Полтавське ХПП» форми уніфікованого акту, затвердженого Держпраці, не існувало. Разом із тим, посадовими особами Управління Держпраці у Полтавській області було використано форму акту, затверджену наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 11 серпня 2011 року № 826 «Про затвердження Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України та уніфікованої форми Акта перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта)», та оформлено результати перевірки актом перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 27 вересня 2019 року № 53.07/161-39 (А). При вчиненні окреслених дій відповідач керувався листом Держпраці від 05 жовтня 2015 №3226/0/9.2-06/6/ДП-15 «Про прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України», у якому вказано, що під час організації перевірок та оформлення їх результатів (направлення, повідомлення, акти перевірок, приписи тощо) оформлювати за формами, визначеними наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 11 серпня 2011 року № 826, але з використанням бланків Держпраці та її територіальних органів (зі зміною відповідних атрибутів та реквізитів).
Верховний Суд зауважує, що стаття 10 Закону № 877-V передбачає право суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Проте, в нашому випадку ПрАТ «Полтавське ХПП» не скористалось правом недопуску посадових осіб контролюючого органу до перевірки у зв`язку з відсутністю затвердженої уніфікованої форми акта.
Варто зазначити, що правові питання, які постали перед судами першої та апеляційної інстанцій у даній справі, вже були предметом дослідження Верховним Судом у справах № 804/3193/17 (постанова від 30 січня 2020 року), №   808/3059/17 (постанова від 13 лютого 2020 року) та № 820/4753/17 (постанова від 19 серпня 2021 року) і за наслідками їх розгляду Суд сформував правову позицію, яка полягає у тому, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень. Водночас, це є підставою для недопуску посадових осіб до перевірки, а не для скасування прийнятих за наслідками її проведення рішень органу державного нагляду (контролю).
Наведений правовий підхід підлягає застосуванню і до спірних правовідносин, підстав відступати від нього судова колегія не вбачає.
Тож ураховуючи, що позивач допустив посадових осіб Управління Держпраці у Полтавській області до проведення перевірки, то складений за її результатами припис про усунення виявлених порушень не може бути скасований лише з підстав використання не уніфікованої форми акта. 
Колегія суддів уважає безпідставними твердження позивача про те, що він не міг скористатися правом недопуску посадових осіб Управління Держпраці у Полтавській області до проведення перевірки з огляду на те, що на її початку йому не було відомо про майбутнє використання відповідачем неуніфікованої форми акта, оскільки, як установлено судами, 03 червня 2019 року на офіційному сайті Держпраці опубліковано повідомлення про оприлюднення переліку питань щодо проведення у сферах охорони праці, промислової безпеки, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю, заходів державного гірничого нагляду Державною службою України з питань праці. Тож позивач був обізнаний про відсутність затвердженої уніфікованої форми акта.
Також є необґрунтованими доводи позивача про те, що у спірному приписі відповідач прийняв рішення про зупинення робіт (виробництва), адже, по-перше, в силу приписів частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду; по-друге, в оскаржуваному приписі лише попереджено про необхідність зупинення робіт (виробництва). Будь-яких інших обґрунтувань протиправності припису Управління Держпраці у Полтавській області позивач не зазначив. 
Одночасно з вищенаведеним слід відзначити, що у розумінні положень Закону №   877-V державний нагляд (контроль) є функцією уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
У вимірі обставин даної справи можна дійти висновку про те, що відсутність затвердженої уніфікованої форми акта перевірки не може зупиняти виконання відповідачем функцій та завдань, покладених на нього державою. Відтак, дії відповідача щодо оформлення результатів перевірки ПрАТ «Полтавське ХПП» актом перевірки суб`єкта господарювання (виробничого об`єкта) від 27 вересня 2019 року №   53.07/161-39 (А), вчинені з урахуванням рекомендацій центрального органу виконавчої влади - Держпраці, не є протиправними, адже зумовлені необхідністю безперервного виконання покладених на нього повноважень. 
На підставі викладеного колегія суддів, ураховуючи правове регулювання та обставини справи, дійшла висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували до спірних правовідносин норми матеріального права та, як наслідок, дійшли помилкового висновку про задоволення позовних вимог ПрАТ «Полтавське ХПП».
Водночас, доводи скаржника у касаційній скарзі про те, що судом в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 804/2956/17, від 12 березня 2019 року у справі № 826/630/15 та від 14 березня 2019 року у справі № 804/587/18 колегія суддів уважає необґрунтованими, адже в цих справах предметом судового контролю не були рішення контролюючих органів, прийняті за результатами проведення перевірки суб`єкта господарювання, результати якої оформлені не уніфікованою формою акта. Більше того, склад учасників, фактичні обставини та нормативне регулювання правовідносин у справах № 826/630/15 та № 804/587/18 є відмінними від справи, що розглядається.
За таких обставин висновки Верховного Суду в означених справах не підлягали застосуванню судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді даної адміністративної справи.
Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, то колегія суддів указує на їх неприйнятність з огляду на наступне.
30 вересня 2016 року набув чинності Закон України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
Відповідно до положень частини третьої статті 131-2 Конституції України виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення.
Положеннями частини четвертої статті 131-2 Конституції України передбачено, що законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.
Згідно з підпунктом 11 пункту 16-1 Перехідних положень Конституції України представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 та статті 131-2 цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 1 січня 2017 року; у судах апеляційної інстанції - з 1 січня 2018 року; у судах першої інстанції - з 1 січня 2019 року.
Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року.
Представництво в суді у провадженнях, розпочатих до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», здійснюється за правилами, які діяли до набрання ним чинності, - до ухвалення у відповідних справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.
Отже, з 1 січня 2020 року представництво органів державної влади у справах, провадження в яких розпочато після 30 вересня 2016 року, здійснює виключно адвокат.
Понад те, змінами, внесеними до КАС України Законом України від 18 грудня 2019 року № 390-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розширення можливостей самопредставництва в суді органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб незалежно від порядку їх створення», розширено випадки самопредставництва юридичної особи, суб`єкта владних повноважень і визначено, що «юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені» та визначено перелік документів, що можуть підтвердити відповідні повноваження: «відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту)» (частина третя статті 55 КАС України).
Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування) або через представника (частина четверта статті 55 КАС України).
Отже, для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження (довіреності).
Разом із тим, представник Управління Держпраці у Полтавській області Федчун Т.В. у судовому засіданні 06 лютого 2020 року не представила суду документів на підтвердження своїх повноважень у порядку самопредставництва, що не заперечується скаржником у касаційній скарзі, з огляду на що була правомірно не допущена судом до участі у розгляді справи.
При цьому колегія суддів уважає безпідставними твердження скаржника на порушення судом першої інстанції принципу змагальності сторін, оскільки представник відповідача лише 06 лютого 2020 року з указаних вище причин не приймала участь у судовому засіданні, яке було останнє по даній справі у суді першої інстанції.
Підсумовуючи викладене Верховний Суд резюмує, що оскільки рішення судів попередніх інстанцій прийняті з помилковим застосуванням норм матеріального права, то повинні бути скасовані з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Частинами першою, третьою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених   статтею 341   цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на те, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Однак, зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень зазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області задовольнити.
2. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2020 року у справі №   440/4748/19 скасувати.
3. Ухвалити у справі №   440/4748/19 нове рішення, яким у задоволенні позову Приватного акціонерного товариства «Полтавське хлібоприймальне підприємство» до Управління Держпраці у Полтавській області про визнання дій протиправними та скасування припису відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено та підписано 31 серпня 2021 року.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов
А.Г. Загороднюк 
 О.В. Калашнікова ,
Судді Верховного Суду