ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 280/160/20
адміністративне провадження № К/9901/19866/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Запоріжгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на рішення Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Сіпаки А.В. від 25 листопада 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чередниченка В.Є., Іванова С.М., Панченко О.М. від 8 квітня 2021 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2020 року акціонерне товариство «Оператор газопровідної системи «Запоріжгаз» (далі - АТ «Запоріжгаз», позивач) звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач), у якому просить визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 29 листопада 2019 року № 2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою накладено штраф у розмірі 850000 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вважає оскаржувану постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки вважає, що товариство правомірно відмовило НКРЕКП у допуску до проведення перевірки у зв`язку з тим, що станом на 7 листопада 2019 року НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Також позивач вказує на те, що перевірка взагалі не проводилась через відмову позивача у допуску до її проведенні, а тому, на думку позивача, про таку відмову відповідач повинен був скласти окремий акт, а не акт за наслідками проведеної перевірки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2021 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що недопуск позивачем уповноважених осіб відповідача до перевірки не є порушенням пункту 2.1. Ліцензійних умов, а відтак відповідач неправомірно, в порушення статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг» застосував до позивача санкції у вигляді накладення штрафу, який є санкцією саме за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 27 травня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду від 17 червня 2021 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 280/160/20, витребувано матеріали справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП.
Представником НКРЕКП подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку за його участі, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 липня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі НКРЕКП зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях неправильно застосували норми матеріального права, а саме положення статей 10-12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», статей 3, 17, 19, 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пунктів 1.2, 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови).
Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій у зв`язку з неправильним застосуванням вищезазначених правових норм дійшли хибного висновку про те, що недопуск позивачем відповідача до перевірки, за умови дотримання останнім порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» було б порушенням, але не Ліцензійних умов, тому що Ліцензійні умови встановлюють вимоги до провадження господарської діяльності у сфері діяльності з розподілу природного газу, а не обов`язки позивача під час здійснення державного контролю. 
НКРЕКП наголошує, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили наслідки правозастосування положень Закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Ліцензійних умов, що є визначальною підставою для скасування прийнятих ними рішень.
Підставою касаційного оскарження у справі № 280/160/20 скаржник зазначає: відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).
Від представника АТ «Запоріжгаз» 5 липня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу НКРЕКП, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на правильність висновків судів про те, що недопуск не може вважатися порушенням Ліцензійних умов. Тому представник позивача просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін. 
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що відділ НКРЕКП у Запорізькій області відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НЕРЕКП від 30 листопада 2018 року № 1584, постанови НКРЕКП від 30 серпня 2019 року № 1779 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у ІV кварталі 2019 року» та посвідчення про проведення планової виїзної перевірки від 8 жовтня 2019 року №   397 у строк з 11 листопада 2019 року по 22 листопада 2019 року мав здійснити планову перевірку АТ «Запоріжгаз» щодо дотримання вимог Ліцензійних умов за період діяльності з 1 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року.
7 листопада 2019 року позивач листом № 69005.2-СЛ-14060-1119 повідомив відповідача, що відсутні підстави для проведення планової виїзної перевірки, оскільки станом на 7 листопада 2019 року НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Комісія НКРЕКП 11 листопада 2019 року прибула за місцем знаходження АТ «Запоріжгаз».
11 листопада 2019 року відповідачем було складено акт про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності.
Надалі зазначені акти про відмову АТ «Запоріжгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) були складені НКРЕКП 12 листопада 2019 року, 13 листопада 2019 року, 14 листопада 2019 року, 15 листопада 2019 року, 18 листопада 2019 року, 19 листопада 2019 року, 20 листопада 2019 року, 21 листопада 2019 року.
22 листопада 2019 року відповідачем був складений акт №   396 щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов.
Вказаним актом встановлено порушення пункту 2.1 глави Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
28 листопада 2019 року позивачем надано письмові пояснення до акта №   396 від 5 грудня 2019 року, складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю).
АТ «Запоріжгаз» ознайомилось на офіційному веб-сайті НКРЕКП з питаннями порядку денного засідання НКРЕКП, яке призначене на 29 листопада 2019 року.
Також на веб-сайті НКРЕКП в матеріалах до засідання були опубліковані обґрунтування до проєкту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
У вищевказаних обґрунтуваннях було зазначено, що відповідач вважає, що АТ «Запоріжгаз» порушено пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку позапланової виїзної перевірки.
29 листопада 2019 року відповідачем винесено постанову № 2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу» (далі - у редакціях, чинних на час виникнення спірних правовідносин).
Частиною першою статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Згідно із статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Частинами першою-третьою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
З аналізу наведених положень законодавства вбачається, що НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Запоріжгаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 7 листопада 2019 року № 69005.2-СЛ-14060-1119. 
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ «Запоріжгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд уже висловлював у подібних спірних правовідносинах правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 та від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а.
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, з огляду на наступне.
Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).
Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).
Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.
Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.
Частиною п`ятою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.
За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону України «Про ринок природного газу»).
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, та підтриманої, зокрема, у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.
Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.
Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.
Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).
Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року №   1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року №   1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.
За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.
Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.
У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів   у сфері нафтогазового комплексу.
Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а. 
Частиною дев`ятою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.
Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.
Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.
Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд доходить висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 29 листопада 2019 року № 2578 «Про накладення штрафу на АТ «Запоріжгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та необхідність її скасування.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).
Частиною першою статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.
Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.
Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59). 
Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 8 квітня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач                                                                                                      Я.О. Берназюк
Судді:                                                                                                                          І.В. Желєзний
                                                                                                                                    С.М. Чиркін