ПОСТАНОВА
Іменем України

16 вересня 2021 року 
Київ
справа №815/4120/17
адміністративне провадження № К/9901/233/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року (суддя Балан Я.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року (колегія суддів: Димерлій О.О., Осіпов Ю.В., Скрипченко В.О.) у справі № 815/4120/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою,
УСТАНОВИВ:
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про:
- визнання протиправним рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, викладеного в листі від 28.03.2017 №Є-3232/0-2399/6-17;
- зобов`язання відповідача надати дозвіл   на розроблення проекту землеустрою щодо відведення   земельної ділянки   площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області ОСОБА_1 ..
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 28.02.2017  позивач звернувся із заявою до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області (за межами населених пунктів) безоплатно у власність. 28.03.2017 позивач отримав лист відповідача про відмову у наданні зазначеної ділянки, з огляду на те, що названа ділянка включена до переліку земельних ділянок, право оренди на які, виставляються на земельні торги. Позивач вважає зазначену відмову неправомірною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки відповідачем порушено норми Земельного кодексу України, що є перешкоджанням позивачу в реалізації його права отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що оскільки земельним ділянкам, виставленими на земельні торги окремими лотами, не присвоєно кадастрових номерів під час підготовки лотів до проведення земельних торгів, на думку позивача, не можна вважати правомірною відмову  у наданні  дозволу позивачу для розробки проекту землеустрою з наведених у листі від 28.03.2017 підстав, так як включення земельної ділянки, на яку претендує позивач до вищевказаного переліку було здійснено з порушенням встановленого Земельним кодексом України порядку. Вказує, що застосували до спірних правовідносин ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України, згідно якої земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися; в заставу, надаватися у користування до завершення торгів. Однак, скаржник вважає, що до спірних правовідносин необхідно було застосовувати ст. 118 Земельного кодексу України.
Ухвалою Верховного Cуду від 07.02.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити судові рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що 27.02.2017 позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області   (за межами населеного пункту).
За результатами розгляду названого клопотання позивача, листом № Є-3232/0-2399/6-17 від 28.03.2017  ГУ Держгеокадастру в Одеській області надано відповідь зі змісту якої вбачається, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлового комунального господарства України Гройсмана В.Б. №37732/0/1-14 від 08.10.2014 та наказу Держземагентства України №328 від 15.10.2014 «Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014р.» Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом № 77 від 18.09.2014, із змінами № 144 від 24.03.2017, затверджено перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, і до якого вже включена земельна ділянка, що вказана у клопотанні позивача від 27.02.2017. Посилаючись на ч. 3 ст. 136 Земельного кодексу України, відповідачем відмовлено у наданні дозволу позивачу на розроблення проекту відведення земельної ділянки та запропоновано придбати бажану земельну ділянку на земельних торгах.
Не погодившись з отриманою відмовою, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою розглянуто у відповідності до ч. 7 ст. 118 ЗК України в місячний строк, а наказ №144 від 24 березня 2017 року прийнято з метою реалізації державної політики в сфері регулювання земельних відносин на підставі листа управління Держгеокадастру в Подільському районі Одеської області № 22-1504-0.1-1002/0/2-17 від 22.03.2017, у зв`язку з чим суди дійшли висновку про відсутність ознак протиправності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Отже, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому приписи статті 136 Земельного кодексу України свідчать про те, що в разі віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, це також є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Слід зауважити, що подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
Вказана правова позиція викладена і постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а
Так, правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися     розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах даного адміністративного спору позивач звернувся до відповідача не із зверненнями, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру у Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист від 28 березня 2017 року, в якому Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області надано позивачу інформацію стосовно того, що земельна ділянка, яку бажає отримати у власність позивач, включена до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами, не можуть сприйматися судом як належна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.
Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачами заяв.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі №  509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу.
Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Таким чином, у цій справі відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки обставинами справи не підтверджено, що відповідачем здійснена повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень та часткового задоволення позову.
Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасувати.
Ухвалити нове рішення.
Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, яка полягає у нездійсненні належного розгляду заяви (клопотання) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області розглянути заяву (клопотання) ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства на території Ставківської сільської ради Подільського району Одеської області, за наслідками розгляду видати відповідний наказ.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                          А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                       Л.Л. Мороз

                                                                                                                                А.І. Рибачук