ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 620/2488/19
адміністративне провадження № К/9901/4811/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №620/2488/19
за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства юстиції України
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача:  ОСОБА_2 , Академія Державної пенітенціарної служби,
про визнання протиправними та скасування наказів,

за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року (головуючий суддя: Ткаченко О.Є.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року (головуючий суддя: Ключкович В.Ю., судді: Беспалов О.О., Степанюк А.Г.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Міністерства юстиції України, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:

1) визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення»;

2) визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 10 вересня 2019 року №2567/к «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення»;

3) визнати протиправним і скасувати наказ Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2354/к «Про виконання обов`язків»;

4) поновити його на посаді ректора Академії Державної пенітенціарної служби з 16 серпня 2019 року.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 посилається на те, що проходить службу у Збройних силах України і Державній кримінально-виконавчій службі України, має спеціальне звання полковника внутрішньої служби. Також зазначає, що 5 квітня 2016 року він був обраний ректором Академії Державної пенітенціарної служби, після чого призначений на посаду ректора й 7 квітня 2016 року з ним укладено відповідний контракт.

ОСОБА_1 вказує, що 16 серпня 2019 року Міністерство юстиції України видало наказ №2349/к «Про припинення контракту та звільнення», яким достроково розірвало вказаний контракт, покликаючись на невиконання ректором його обов`язків. 

Позивач вважає цей наказ протиправним, стверджуючи, що контракт був розірваний у період його тимчасової втрати працездатності. Також покликається на те, що відповідач не мав ні права, ні підстав для розірвання контракту. Водночас зауважує, що наказ про припинення контракту і звільнення є необґрунтованим, оскільки відповідач не вказав, які саме обов`язки позивач не виконав. 

Крім цього, ОСОБА_1 посилається на те, що наказом Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2354/к «Про виконання обов`язків» ОСОБА_2 призначено виконувачем обов`язків ректора Академії Державної пенітенціарної служби, однак остання не відповідає вимогам до штату та структури Академії, позаяк посада ректора цього закладу заміщується виключно особами начальницького складу, до яких ОСОБА_2 не належить. Також зауважує, що у випадку відсутності ректора Академії, його обов`язки виконує перший проректор з навчальної роботи, що передбачено посадовою інструкцією останнього. 

З огляду на це ОСОБА_1 стверджує, що Міністерство юстиції України видало оскаржувані накази усупереч вимогам законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року, позов задоволено:

1) визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 №2349/к «Про припинення контракту та звільнення»;

2) визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 10 вересня 2019 року №2567/к «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення»;

3) визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2354/к «Про виконання обов`язків»;

4) поновлено ОСОБА_1 на посаді ректора Академії Державної пенітенціарної служби з 16 серпня 2019 року;

5) допущено негайне виконання рішення суду першої інстанції у частині поновлення ОСОБА_1 на посаді ректора Академії Державної пенітенціарної служби.

Суди виходили з того, що у статті 15 Закону України «Про вищу освіту» не передбачені повноваження відповідача на дострокове розірвання контракту з ректором закладу вищої освіти з власної ініціативи за відсутності подання вищого колегіального органу громадського самоврядування закладу вищої освіти. У цьому контексті суди зауважили відсутність подання чи рішення загальних зборів трудового колективу Академії щодо дострокового розірвання контракту або звільнення позивача з посади ректора Академії.

Також суди послались на недоведеність порушення ОСОБА_1 підпунктів 1, 5, 9, 18 пункту 6 контракту, на які покликався відповідач під час винесення наказу від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення». Водночас суди встановили, що Академія Державної пенітенціарної служби за 4 роки існування під керівництвом позивача значно розширила свою освітню діяльність, підтвердивши одночасно відповідність якості освітнього процесу високим стандартам вищої освіти, і досягла успіхів у науці та у підготовці фахівців кримінально-виконавчої системи України.

Крім цього, суди зауважили, що відповідач як на підставу винесення вказаного наказу послався на доповідну записку в.о. генерального директора Директорату з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності від 24 червня 2019 року стосовно результатів освітньої діяльності Академії Державної пенітенціарної служби України, у якій йшлося про те, що опубліковані аналітичні дослідження свідчать про низькі результати підготовки Академією фахівців за спеціальністю 081 «Право». Водночас суди встановили, що автор цих наукових досліджень вказував на те, що наведені рейтинги є відносними, їх не можна використовувати буквально, адже вони вибіркові й покликані звернути увагу на проблему у розрізі конкретного показника, а не створити реальний рейтинг навчальних закладів. 

З огляду на це суди дійшли висновку, що аналітичні дослідження, на які послався відповідач під час винесення оскаржуваного наказу, не можуть використовуватися як пряме свідчення якості освіти в закладах вищої освіти, у тому числі в Академії Державної пенітенціарної служби. 

Також суди зауважили, що усупереч положенням частини третьої статті 40 КЗпП України та рішення Конституційного Суду України від 4 вересня 2019 року №6-р(ІІ)/2019  позивача звільнено з посади ректора Академії державної пенітенціарної служби під час його перебування на лікарняному з 4 липня 2019 року.

На основі цього суди дійшли висновку, що Міністерство юстиції України під час винесення свого наказу від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення» грубо порушило вимоги законодавства, а тому вказаний акт належить скасувати. Одночасно з цим, суди дійшли висновку про наявність підстав для скасування наказу відповідача від 10 вересня 2019 року №2567/к, оскільки він є похідним від наказу стосовно припинення контракту і звільнення.

Крім цього, суди дійшли висновку, що Закон України «Про вищу освіту» не наділяє засновника повноваженнями щодо призначення виконувача обов`язків керівника закладу вищої освіти, якщо цей заклад не є новоутвореним. Суди вказали, що саме повна відсутність компетенції у засновника щодо призначення керівника та/або виконуючого обов`язки керівника і покликана забезпечити дотримання принципів автономії та самоврядування закладу вищої освіти.

Також суди зауважили, що посада ректора Академії Державної пенітенціарної служби заміщається виключно особами начальницького складу. Однак ОСОБА_2 , яка призначена виконувачем обов`язків ректора Академії, не відповідає вимогам до штату та структури Академії, адже за віком не проходить службу в Збройних силах України й Державній кримінально-виконавчій службі України, не є особою начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби, контракт з нею не укладався та її не було прийнято на службу. Натомість посадовою інструкцією першого проректора Академії (з навчальної роботи) передбачено виконання саме ним обов`язків ректора у разі відсутності останнього.

З огляду на це суди дійшли висновку, що призначення ОСОБА_2 виконуючою обов`язків ректора Академії Державної пенітенціарної служби є таким, що не відповідає як законодавству, так і локальним нормативним актам, а тому наказ відповідача від 16 серпня 2019 року №2354/к «Про виконання обов`язків» є протиправним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів

20 лютого 2020 року Міністерство юстиції України подало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Міністерство юстиції України у касаційній скарзі (з урахуванням уточнень до неї) обґрунтовує підстави касаційного оскарження посиланнями на пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України, стверджуючи, що суди неправильно застосували норми матеріального права й грубо порушили норми процесуального права.

Так, відповідач стверджує, що у судах попередніх інстанцій заявляв про те, що цей спір не є публічно-правовим. Вважає, що суди порушили норми процесуального права щодо юрисдикції спору і не врахували висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, які викладені у постановах від 19 лютого 2018 року у справі №807/1446/15, від 31 січня 2018 року у справі №802/3530/14-а, від 19 січня 2019 року у справі №192/1855/17, від 27 лютого 2019 року у справі №815/6096/17. 

Також відповідач покликається на помилкове застосування судами до спірних правовідносин положень частини третьої статті 40 КЗпП України і рішення Конституційного Суду України від 4 вересня 2019 року №6-р(ІІ)/2019, оскільки у матеріалах справи є наказ Міністерства юстиції України від 10 вересня 2019 року №2567/к «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення», згідно з яким позивача не було звільнено у період тимчасової непрацездатності. Вважає, що у разі наявності такого наказу висновок судів має бути про правомірність дій відповідача, позаяк відсутній факт звільнення особи у період її тимчасової непрацездатності.

Крім цього, відповідач стверджує, що суд розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження, однак її належало розглядати за правилами загального позовного провадження. Вважає,  що оскільки ОСОБА_1 є особою начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України, то ця справа мала би розглядатися у порядку загального позовного провадження.

Зрештою скаржник стверджує, що суд першої інстанції розглянув справу за відсутності представника Міністерства юстиції України, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання. Водночас скаржник зауважує, що апеляційний суд не звернув уваги на його доводи стосовно цього процесуального порушення, внаслідок чого залишив без змін незаконне судове рішення.

Представниця позивача - адвокатка Артюхова М.М. - подала відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

У відзиві наполягає на тому, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів з огляду на його предмет, підстави й суб`єктний склад.

Також заперечує доводи скаржника стосовно неправильного застосування судами норм матеріального права. Підкреслює, що подія розірвання контракту відбулася у період тимчасової непрацездатності позивача. Зауважує, що у той же період була призначена інша особа для виконання обов`язків ректора. Тому вважає, що подальша зміна дати звільнення шляхом видання наказу від 10 вересня 2019 року №2567/к не спроможна довести законності розірвання контракту і звільнення позивача з посади.

Крім цього, стверджує, що суд першої інстанції правильно розглянув справу за правилами спрощеного позовного провадження, оскільки ОСОБА_1 у значенні Закону України «Про запобігання корупції» не є особою, яка займає відповідальне і особливо відповідальне становище.

Зрештою вважає безпідставними доводи скаржника про те, що суд першої інстанції розглянув справу у відсутності його представника. Зауважує, що у матеріалах справи є докази направлення відповідачу повістки про виклик. Тому вважає, що скаржник свідомо не взяв участь у судовому засіданні.

Треті особи відзивів на касаційну скаргу не подали, копії ухвали про відкриття касаційного провадження отримали 10 та 27 квітня 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

ОСОБА_1 з 1 серпня 1989 року проходить службу в Збройних силах України і Державній кримінально-виконавчій службі України безперервно, має спеціальне звання полковника внутрішньої служби, є особою начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби.

5 квітня 2016 року ОСОБА_1 обрали ректором Академії Державної пенітенціарної служби.

7 квітня 2016 року наказом Державної пенітенціарної служби України №77/ОС-16 «З особового складу» полковника внутрішньої служби ОСОБА_1 призначено ректором Академії Державної пенітенціарної служби.

Того ж дня Державна пенітенціарна служба України в особі Голови Державної пенітенціарної особи України Палагнюка В.М. , з однієї сторони, та полковник внутрішньої служби ОСОБА_1 , з іншої сторони, уклали Контракт №5 з ректором Академії Державної пенітенціарної служби.

16 серпня 2019 року Міністерство юстиції України видало наказ №2349/к «Про припинення контракту та звільнення», яким припинено дію контракту з ректором Академії Державної пенітенціарної служби №5 від 7 квітня 2016 року до закінчення строку його дії у зв`язку з достроковим розірванням з підстав невиконання керівником обов`язків, покладених на нього контрактом, та з 19 серпня 2019 року ОСОБА_1 звільнено з посади ректора Академії Державної пенітенціарної служби.

У вказаному наказі як підстави для його видання зазначено посилання на абзац 11 частини 3 статті 42 Закону України «Про вищу освіту», пункт 8 частини 1 статті 36 Кодексу законів про працю України, підпункти 1, 5, 9, 18 пункту 6 Контракту з ректором Академії Державної пенітенціарної служби №5 від 7 квітня 2016 року, доповідна записка в.о. генерального директора Директорату з прав людини, доступу до правосуддя та правової обізнаності Митник О.В. від 24 червня 2019 року №559-29.2-19, письмові попередження про дострокове розірвання контракту (а.с.20, т.1).

Також 16 серпня 2019 року Міністерство юстиції України видало наказ №2354/к «Про виконання обов`язків», яким призначено ОСОБА_2 з 20 серпня 2019 року виконувачем обов`язків ректора Академії Державної пенітенціарної служби (а.с.21,  т.1).

10 вересня 2019 року Міністерство юстиції України видало наказ №2567/к «Про внесення змін до наказу Міністерства юстиції України від 16 серпня 2019 року №2349/к «Про припинення контракту та звільнення», яким наказ від 16 серпня 2019 року №2349/к доповнено пунктом 3 такого змісту: «У разі відсутності ОСОБА_1 на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю датою звільнення вважати перший робочий день після закінчення тимчасової непрацездатності, що не перевищує встановленого законодавством строку» (а.с.54, т.1).

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі також - «КАС України») юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до частин першої - другої статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини шостої статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, окрім справ, в яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

Приміткою до статті 50 Закону України «Про запобігання корупції», у редакції на момент виникнення спірних правовідносин, визначено, що під службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, у цій статті розуміються Президент України, Прем`єр-міністр України, член Кабінету Міністрів України, перший заступник або заступник міністра, член Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голова Фонду державного майна України, його перший заступник або заступник, член Центральної виборчої комісії, член, інспектор Вищої ради правосуддя, член, інспектор Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, народний депутат України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Уповноважений із захисту державної мови, члени Національної комісії зі стандартів державної мови, Директор Національного антикорупційного бюро України, Генеральний прокурор, його перший заступник та заступник, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступник, член Ради Національного банку України, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступник, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, його перший заступник та заступник, радник або помічник Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, особи, посади яких належать до посад державної служби категорії "А" або "Б", та особи, посади яких частиною першою статті 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" віднесені до першої - третьої категорій, а також судді, прокурори і слідчі, керівники, заступники керівників державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, їх апаратів та самостійних структурних підрозділів, керівники, заступники керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва або Севастополя, керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міста республіканського в Автономній Республіці Крим або обласного значення, району в місті, міста районного значення, військові посадові особи вищого офіцерського складу.

За змістом статті 5 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу», у редакції на момент виникнення спірних правовідносин, до вищого офіцерського складу відносяться такі армійські звання як генерал-майор, генерал-лейтенант, генерал-полковник, генерал армії України. Водночас армійське звання полковника віднесено до старшого офіцерського складу.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», у редакції на момент виникнення спірних правовідносин, державна кримінально-виконавча служба України відповідно до закону здійснює правозастосовні та правоохоронні функції і складається з центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальних органів управління, кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, підприємств установ виконання покарань, інших підприємств, установ і організацій, створених для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України.

Згідно з частиною четвертою статті 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» структура, штати територіальних органів управління, підрозділів кримінально-виконавчої інспекції, установ виконання покарань, слідчих ізоляторів, воєнізованих формувань, навчальних закладів, закладів охорони здоров`я та положення про них затверджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Відповідно до частини шостої статті 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, його територіальні органи управління, установи виконання покарань, слідчі ізолятори, навчальні заклади, заклади охорони здоров`я, підприємства установ виконання покарань, інші підприємства, установи та організації, створені для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України, є юридичними особами, мають печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, інші печатки і штампи, рахунки в установах банків.

За змістом частини першої - восьмої статті 14 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» до персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України належать особи рядового і начальницького складу (далі - особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби), спеціалісти, які не мають спеціальних звань, та інші працівники, які працюють за трудовими договорами в Державній кримінально-виконавчій службі України (далі - працівники кримінально-виконавчої служби).

Служба в Державній кримінально-виконавчій службі України є державною службою особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності придатних до неї за станом здоров`я і віком громадян України. Час проходження служби в Державній кримінально-виконавчій службі України зараховується до страхового стажу, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби відповідно до закону.

Стосовно осіб, які претендують на службу у Державній кримінально-виконавчій службі України, за їх письмовою згодою проводиться спеціальна перевірка в порядку, встановленому Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Особи, які претендують на службу в Державній кримінально-виконавчій службі України, до призначення на відповідну посаду подають за місцем майбутньої служби декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за формою і в порядку, що встановлені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», та зобов`язані повідомити керівництву органу чи підрозділу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому органі чи підрозділі близьких їм осіб.

На службу до Державної кримінально-виконавчої служби України приймаються на конкурсній, добровільній, контрактній основі громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки. Кваліфікаційні вимоги до професійної придатності визначаються нормативно-правовими актами Міністерства юстиції України. При прийнятті на службу може бути встановлений строк випробування до шести місяців. Не може бути прийнята на службу особа, яка має не погашену або не зняту судимість за вчинення злочину, крім реабілітованої, або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення.

Громадяни України, які вперше зараховуються на посади рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби та у відповідних випадках пройшли встановлений строк випробування, складають присягу такого змісту: «Я (прізвище, ім`я, по батькові), вступаючи на службу до Державної кримінально-виконавчої служби України, клянуся завжди залишатися відданим Українському народові, неухильно додержуватися Конституції та законів України, бути чесним, гуманним, сумлінним і дисциплінованим, зберігати державну та іншу охоронювану законом таємницю. Присягаю з високою відповідальністю виконувати свій службовий обов`язок, вимоги статутів і наказів, постійно вдосконалювати професійну майстерність та підвищувати рівень культури, не допускати порушень прав і свобод людини та громадянина, всіляко сприяти зміцненню правопорядку. Якщо я порушу цю присягу, то готовий нести відповідальність, установлену законом».

Особа рядового чи начальницького складу кримінально-виконавчої служби підписує текст присяги, який зберігається в її особовій справі. Порядок складення присяги визначається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань.

Особам рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби встановлюються такі спеціальні звання:

1) рядовий склад: рядовий внутрішньої служби;

2) молодший начальницький склад: молодший сержант внутрішньої служби; сержант внутрішньої служби; старший сержант внутрішньої служби; старшина внутрішньої служби; прапорщик внутрішньої служби; старший прапорщик внутрішньої служби;

3) середній начальницький склад: молодший лейтенант внутрішньої служби; лейтенант внутрішньої служби; старший лейтенант внутрішньої служби; капітан внутрішньої служби;

4) старший начальницький склад:  майор внутрішньої служби; підполковник внутрішньої служби; полковник внутрішньої служби;

5) вищий начальницький склад: генерал-майор внутрішньої служби; генерал-лейтенант внутрішньої служби; генерал-полковник внутрішньої служби.

Присвоєння і позбавлення спеціальних звань, а також пониження і поновлення у спеціальному званні здійснюються в установленому порядку.

Трудові відносини працівників кримінально-виконавчої служби регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами).

На спеціалістів Державної кримінально-виконавчої служби України, які не мають спеціальних звань, поширюється дія Закону України «Про державну службу». Віднесення посад цих спеціалістів до відповідних категорій посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України.

На осіб рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України поширюються вимоги та обмеження, встановлені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».

Згідно зі статтею 17 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації персоналу Державної кримінально-виконавчої служби України проводяться відповідно до законодавства про освіту. З цією метою Державна кримінально-виконавча служба України може створювати відповідні навчальні заклади, а також організовувати підготовку фахівців в інших навчальних закладах на договірній основі.

За змістом наказу Міністерства юстиції України від 30 липня 2017 року №2855к  «Про затвердження структури і штату Академії Державної пенітенціарної служби», посада ректора заміщається особами начальницького складу.

Відповідно до пункту 1.3 розділу 1 Статуту Академії державної пенітенціарної служби, Академія - це самоврядний та автономний вищий навчальний заклад зі специфічними умовами навчання, який є державною установою, фінансується за рахунок коштів державного бюджету і знаходиться в управлінні Міністерства юстиції України.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з ухвалою Верховного Суду від 7 квітня 2020 року касаційне провадження у цій справі відкрите на підставі пунктів 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.

Перевіряючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд вважає першочерговою необхідність надання оцінки тим із них, які стосуються порушення судами норм процесуального права.

Так, одним із ключових доводів касаційної скарги є покликання скаржника на те, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів. 

Скаржник запевняє, що суди попередніх інстанцій залишили поза увагою його аргументи стосовно цього і не врахували висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, які викладені у постановах від 19 лютого 2018 року у справі №807/1446/15, від 31 січня 2018 року у справі №802/3530/14-а, від 19 січня 2019 року у справі №192/1855/17, від 27 лютого 2019 року у справі №815/6096/17. 

Надавши оцінку цим доводам, Суд дійшов висновку про їхню необґрунтованість з огляду на таке.

Дійсно, у судах першої та апеляційної інстанцій відповідач наполягав на помилковості розгляду цієї справи у порядку адміністративного судочинства.

Водночас Суд зауважує, що під час розв`язання питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі недостатньо застосувати виключно формальний критерій - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.

Вказана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 у справі №522/8650/18.

Суди встановили, що ОСОБА_1 проходить службу в Збройних силах України й Державній кримінально-виконавчій службі України, має спеціальне звання полковника внутрішньої служби, є особою старшого начальницького складу кримінально-виконавчої служби.

Академія державної пенітенціарної служби - це самоврядний та автономний вищий навчальний заклад зі специфічними умовами навчання, який є державною установою, фінансується за рахунок коштів державного бюджету і знаходиться в управлінні Міністерства юстиції України (пункт 1.3 розділу 1 Статуту).

З огляду на приписи частини першої, шостої статті 6, 17 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України», вказаний навчальний заклад вочевидь створений для забезпечення виконання завдань Державної кримінально-виконавчої служби України, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації персоналу цієї служби.

Виходячи зі змісту частини четвертої статті 6 Закону України «Про Державну кримінально-виконавчу службу України» та наказу Міністерства юстиції України від 30 липня 2017 року №2855к  «Про затвердження структури і штату Академії Державної пенітенціарної служби», посада ректора цієї Академії заміщається особами начальницького складу.

З викладеного можна виснувати, що служба ОСОБА_1 у Державній кримінально-виконавчій службі України на посаді ректора Академії Державної пенітенціарної служби свідчить про здійснення ним діяльності, яка пов`язана з проходженням публічної служби. 

Отже, спір, який виник між сторонами, спрямований саме на захист публічно-правових відносин. Цей спір стосується трудових відносин, пов`язаних з проходженням публічної служби, що унеможливлює його розгляд у порядку цивільного судочинства.

Відтак суди попередніх інстанцій при розгляді цієї справи не порушили правила юрисдикції. 

Одночасно з цим колегія суддів вважає необґрунтованими покликання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду.

Подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта і предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їхнього подібності визначається обставинами кожної конкретної справи

У справі №807/1446/15 звернення до суду позивача обумовлено звільненням з посади директора агропромислово-торгового підприємства «Бобовище». За результатами перегляду рішень, ухвалених у цій справі, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду констатував обґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі,  оскільки спір виник з приводу перевірки правильності оскаржуваного наказу, прийнятого суб`єктом владних повноважень не при здійсненні владних управлінських функцій, а для врегулювання трудових відносин між працівником і підприємством. Суд вказав, що предмет спірних правовідносин носить приватно-правовий характер, а тому цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

У справі №802/3530/14-а спір між сторонами виник через звільнення позивача з посади начальника Вінницького обласного бюро судово-медичної експертизи, яке є комунальним закладом охорони здоров`я і управління яким здійснює Вінницька обласна рада, у зв`язку із закінченням строку дії контракту. Суди першої та апеляційної інстанцій позов задовольнили, однак Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду скасував їхні рішення й закрив провадження у справі, вказавши, що суди не врахували юридичної природи спору і не звернули увагу на те, що цей спір стосується трудових відносин, а відтак не належить до категорії спорів, які належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

У справі №192/1855/17 спір стосувався законності звільнення позивачки з посади виконувача обов`язків спеціаліста ІІ категорії (землевпорядника) сільської ради. Апеляційний суд, скасовуючи ухвалу районного суду і закриваючи провадження у справі, виходив з того, що між сторонами немає публічно-правового спору. За результатами перегляду постанови суду апеляційної інстанції Велика Палата Верховного Суду констатувала її обґрунтованість і законність, оскільки позивачка не набула статусу посадової особи органу місцевого самоврядування, а її діяльність на посаді виконувача обов`язків спеціаліста ІІ категорії (землевпорядника) не можна вважати проходженням публічної служби.

У справі №815/6096/17 спір між сторонами виник стосовно законності встановлення надбавок позивачці як завідуючій Одеської обласної психолого-медико-педагогічної консультації. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, закрив провадження у справі, вказавши, що заявлені вимоги належить розглядати за правилами цивільного, а не адміністративного судочинства. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком, що у вказаній справі відсутній спір з приводу прийняття громадян на публічну службу та її проходження, оскільки позивачка ніколи не була державним службовцем, а є педагогічним працівником; посада, з якої її було звільнено, не належить до державної служби, і вона не складала Присягу державного службовця; їй не присвоювався ранг державного службовця.

Викладене дає підстави для висновку про нетотожність юридичної природи правовідносин, які виникли у перелічених справах та у справі, яка розглядається. Тому наведені правові висновки не є релевантними до правовідносин у справі за позовом ОСОБА_1 .

З огляду на вказане касаційні доводи про помилковість неврахування цих правових висновків належить відхилити через необґрунтованість.

Крім цього, доводи касаційної скарги стосуються покликань скаржника на те, що суди помилково розглянули цю справу у порядку спрощеного позовного провадження. 

Скаржник вважає,  що оскільки ОСОБА_1 є особою начальницького складу державної кримінально-виконавчої служби України, то ця справа мала би розглядатися у порядку загального позовного провадження.

Суд зауважує, що у судах попередніх інстанцій вказана справа розглядалася у порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін у відкритому судовому засіданні.

Згідно із загальним правилом, встановленим статтею 12 КАС України, справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби для цілей цього Кодексу є справами незначної складності, для розгляду яких призначене спрощене позовне провадження.

Винятком із цього правила є справи щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, у яких позивачами є службові особи, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

Перелік службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, наведений у примітці до статті 50 Закону України «Про запобігання корупції», чинної на момент виникнення спірних правовідносин.

Як видно зі змісту вказаної примітки, ні спеціальне звання полковника внутрішньої служби, яке має позивач, ні посада, з якої його звільнено, не дають підстав для віднесення його до кола осіб, які у значенні Закону України «Про запобігання корупції» займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

Отже, ця справа відповідає критеріям справ незначної складності за пунктом 1 частини шостої статті 12 КАС України.

Водночас за приписами частини першої статті 260 КАС України питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі.

Натомість за правилами частини сьомої статті 260 КАС України, частини друга - шоста цієї статті не застосовуються до справ, визначених пунктами 1-9 частини шостої статті 12 цього Кодексу.

Відтак Верховний Суд не вбачає підстав для висновку про те, що суди помилково розглянули цю справу у порядку спрощеного позовного провадження. Тому відхиляє зазначені доводи скаржника як необґрунтовані.

Крім цього, доводи касаційної скарги стосуються покликань скаржника на те, що суд першої інстанції розглянув справу за відсутності представника Міністерства юстиції України, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання. 

Скаржник стверджує, що апеляційний суд не звернув уваги на його доводи стосовно цього процесуального порушення і залишив без змін незаконне судове рішення.

Перевіряючи ці доводи скаржника, Верховний Суд звертає увагу на таке.

Міністерство юстиції України, подаючи апеляційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року, з-поміж іншого, обґрунтувало її тим, що 24 вересня 2019 року суд першої інстанції розглянув справу у відсутності їхнього представника і без його належного сповіщення про дату, час і місце судового засідання (а.с.16, т.5).

Як видно з матеріалів справи, ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2019 року поновлено провадження у справі і призначено судове засідання на 10:00 год 24 вересня 2019 року (а.с.233, т.1).

23 вересня 2019 року о 17:57 год на електронну скриньку Міністерства юстиції України була надіслана судова повістка (а.с.235, т.1).

Згідно з довідкою, складеною секретарем судового засідання 24 вересня 2019 року, повідомити представника Міністерства юстиції України про судове засідання, призначене на 10:00 год 24 вересня 2019 року, не було можливості через відсутність зв`язку за вказаним ним номером мобільного телефону (а.с.240 т.1).

Як видно з протоколу судового засідання від 24 вересня 2019 року, усупереч тому, що представник відповідача не був сповіщений про дату, час й місце розгляду справи, суд першої інстанції визнав за можливе провести судове засідання у його відсутності (а.с.246-251 т.1).

Згідно з частинами першою, третьою статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки. 

Учасники справи мають право брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом.

Відповідно до частини третьої статті 126 КАС України повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за п`ять днів до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Якщо для розгляду окремих категорій справ, заяв або клопотань учасників справи цим Кодексом встановлено строк розгляду менше десяти днів, повістка має бути вручена у строк, достатній для прибуття особи до суду для участі в судовому засіданні.

Отже, процесуальний закон вимагає, щоб повістки були вручені завчасно, аби учасники справи мали реальну можливість з`явитися до суду.

Приписами частин першої, другої статті 205 КАС України встановлено, що неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею. 

Суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з таких підстав: 1) неявка в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про вручення йому повідомлення про дату, час і місце судового засідання; 2) перша неявка в судове засідання учасника справи, якого повідомлено про дату, час і місце судового засідання, якщо він повідомив про причини неявки, які судом визнано поважними; 3) виникнення технічних проблем, що унеможливлюють участь особи у судовому засіданні в режимі відеоконференції, крім випадків, коли відповідно до цього Кодексу судове засідання може відбутися без участі такої особи; 4) необхідність витребування нових доказів, у випадку, коли учасник справи обґрунтував неможливість заявлення відповідного клопотання в межах підготовчого провадження; 5) якщо суд визнає потрібним, щоб сторона, яка подала заяву про розгляд справи за її відсутності, дала особисті пояснення.

Викликати позивача або відповідача для особистих пояснень можна і тоді, коли в справі беруть участь їхні представники.

З огляду на вказане Суд вважає, що наявна у матеріалах справи повістка, яка надіслана на електронну пошту відповідача, не є документальним підтвердженням його належного сповіщення про дату, час й місце розгляду справи, оскільки складена менше, ніж за п`ять днів до судового засідання. 

У матеріалах справи відсутні докази про належне сповіщення відповідача про час та дату судового засідання, призначеного на 10:00 год 24 вересня 2019 року.

Наведене дає Суду підстави вважати, що суд першої інстанції не повідомив належним чином відповідача про дату, час та місце судового засідання і, не зважаючи на це, розглянув справу у його відсутності.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

Суд зауважує, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року рішення суду першої інстанції було залишено без змін, що суперечить наведеним нормам КАС України. Апеляційний суд повинен був надати оцінку доводами відповідача й перевірити дотримання норм процесуального права судом першої інстанції під час розгляду справи, але цього не зробив.

З огляду на викладене доводиться констатувати обґрунтованість аргументів скаржника стосовно того, що оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права.

Отже, переглянувши оскаржувані судові рішення у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про істотне порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що за правилами статті 353 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд.

Оскільки суд касаційної інстанції встановив порушення судами норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування судових рішень, внаслідок чого справа направляється на новий розгляд, то Суд не надає оцінки іншим доводам касаційної скарги і не перевіряє правильність застосування норм матеріального права.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Згідно з пунктом 3 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

Зважаючи на викладене касаційна скарга є частково обґрунтованою, а оскаржувані судові рішення є незаконними, оскільки ухвалені без дотримання норм процесуального права. Тому їх належить скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду цієї справи суду першої інстанції необхідно забезпечити рівні права учасників процесу, зокрема виконати обов`язок щодо належного повідомлення всіх учасників справи про дату, час і місце судового розгляду.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 356, 359 КАС України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Чернігівського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М.          Мартинюк 
А.В.          Жук 
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду