ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 809/318/17
адміністративне провадження № К/9901/44593/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Пасічник С.С.,
суддів: Хохуляка В.В.,  Юрченко В.П., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (головуючий суддя Гундяк В.Д., судді: Григорук О.Б., Остап`юк С.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року (головуючий суддя Хобор Р.Б., судді: Попко Я.С., Сеник Р.П.) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Івано-Франківський арматурний завод" до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

В лютому 2017 року Публічне акціонерне товариство "Івано-Франківський арматурний завод" (далі - Товариство, позивач) звернулось до суду з адміністративним позовом до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі - Міністерство, відповідач) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Державної фіскальної служби України (залученої до участі у справі ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2017 року) про визнання протиправним та скасування наказу №1652 від 29 вересня 2016 року в частині застосування спеціальної санкції - індивідуального режиму ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

В обґрунтування позову Товариство посилалось на те, що зазначена у поданні Державної фіскальної служби України інформація про порушення позивачем статті 1 Закону України "Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті" від 23 вересня 1994 року №185/94-ВР (далі - Закон №185) при проведенні експортних операцій з нерезидентом - ТОВ "Атом Інжиніринг" (Російська Федерація) є недостовірною, оскільки позивач своєчасно звернувся із позовною заявою про стягнення з даного контрагента боргу по зовнішньоекономічному контракту, а тому він не є порушником у сфері зовнішньоекономічної діяльності, до якого може бути застосовано адміністративно-господарську санкцію; крім того, податкове повідомлення-рішення податкового органу про нарахування Товариству пені за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності визнано судом протиправним та скасовано, а відтак наказ Міністерства №1652 від 29 вересня 2016 року в частині застосування до Товариства спеціальної санкції - режиму індивідуального ліцензування зовнішньоекономічної діяльності є протиправним та підлягає скасуванню.

Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства №1652 від 29 вересня 2016 року в частині застосування до Товариства спеціальної санкції - індивідуального режиму ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Приймаючи такі рішення, суди, посилаючись на положення статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та встановлені під час розгляду справи №809/799/16 за позовом Товариства до Головного управління ДФС у Івано-Франківській області про визнання протиправним та скасування податкового повідомлення-рішення форми "У" №0000901405 від 29 червня 2016 року (яким Товариству нарахована пеня за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності) обставини та наведені у ній мотиви, зокрема, щодо наявності рішення Арбітражного суду Московської області від 09 листопада 2016 року у справі №А41-56057/16 про стягнення з ТОВ "Атом Інжиніринг" на користь Товариства боргу за експортовану продукцію по зовнішньоекономічному контракту, а також вжиття Товариством всіх необхідних заходів для виконання вимог частини 1 статті 1 Закону №185 й, відповідно, передчасності висновку податкового органу про допущення Товариством порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності та застосування до нього у зв`язку із цим адміністративно-господарської санкції, дійшли переконання, що направлене відповідачу подання ДФС України не містило достатніх обґрунтувань вчинення позивачем порушення, а відтак у відповідача не було підстав для застосування до Товариства спеціальної санкції у виді індивідуального режиму ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Не погоджуючись з прийнятими судами рішеннями, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.

В касаційній скарзі Міністерство вказувало, що спірний наказ був ним виданий на підставі подання Державної фіскальної служби України, яке, в свою чергу, було належним чином оформлене й містило всі необхідні реквізити, встановлені статтею 37 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16 квітня 1991 року №959-XII (далі - Закон №959), а відтак, застосовуючи санкції, відповідач діяв у межах та відповідно до наданих йому повноважень; разом з тим, скасування в судовому порядку податкового повідомлення-рішення, яким Товариству нарахована пеня за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності, не свідчить про недостовірність наведеної податковим органом в своєму поданні інформації; крім того, виходячи з положень частини 11 статті 37 Закону №959, вжиття позивачем заходів, спрямованих на приведення своєї діяльності у відповідність до вимог чинного законодавства (у даному випадку це подання позову до Арбітражного суду Московської області), лише надає йому право на звернення до Міністерства з клопотанням про скасування (зміну виду, тимчасове зупинення) дії застосованої до нього санкції, але не є підставою для скасування наказу про її застосування.

Позивач в письмових запереченнях (відзиві) на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів попередніх інстанцій, які він просив залишити без змін, - обґрунтованими та законними.

В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України.

Переглянувши судові рішення та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вказує на таке.

Судами встановлено, що 29 вересня 2016 року Міністерством на підставі подань Державної фіскальної служби України вих. від 14 липня 2016 року №12036/5/99-99-14-06-16, вх. від 18 липня 2016 року №03/42987-16, вих. від 02 серпня 2016 року №13282/5/99-99-14-06-16, вх. від 04 серпня 2016 року №03/7810-16 видано наказ №1652 «Про застосування спеціальної санкції - індивідуального режиму ліцензування зовнішньоекономічної діяльності - до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України», згідно із яким такі санкції застосовано, зокрема, до Товариства.

В подальшому, дія застосованих згаданим наказом до позивача обмежень неодноразово зупинялась за його зверненням, однак з 01 травня 2017 року санкція є діючою.

В свою чергу, підставою для внесення Державною фіскальною службою України Міністерству подання були акт перевірки Головного управління ДФС в Івано-Франківській області №362/09-19-14-05/00218271 від 10 червня 2016 року, в якому зафіксовано порушення позивачем вимог статті 1 Закону №185 при здійсненні розрахунків по експортному контракту №АТИН 8-15 від 23 грудня 2015 року з нерезидентом - ТОВ "Атом Інжиніринг" (Російська Федерація), та податкове повідомлення-рішення форми "У" №0000901405 від 29 червня 2016 року, винесене податковим органом за наслідками перевірки дотримання вимог законодавства при проведенні розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Разом з тим, не погодившись із вказаним податковим повідомленням-рішенням, Товариство оскаржило його до суду й постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 липня 2016 року у справі №809/799/16 (яка набрала законної сили 16 серпня 2016 року) податкове повідомлення-рішення форми "У" №0000901405 від 29 червня 2016 року, яким позивачу нарахована пеня за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності, визнано протиправним та скасовано.

При цьому, під час розгляду справи №809/799/16 Івано-Франківським окружним адміністративним судом встановлено, що 18 березня 2016 року у зв`язку із неналежним виконанням контрагентом позивача своїх зобов`язань останній до закінчення граничного терміну надходження валютної виручки по контракту у відповідності до частини 2 статті 4 Закону №185 звернувся до Арбітражного суду Московської області із позовною заявою про стягнення з нерезидента ТОВ "Атом Інжиніринг" боргу за експортовану продукцію по зовнішньоекономічному контракту й рішенням суду від 09 листопада 2016 року у справі №А41-56057/16 позов було задоволено.

За таких обставин Івано-Франківський окружний адміністративний суд у справі №809/799/16 прийшов до висновку, що Товариством належним чином вжиті необхідні заходи, спрямовані на забезпечення дотримання приписів Закону №185, а відтак підстав для застосування до нього адміністративно-господарської санкції у суб`єкта владних повноважень не було.

Вважаючи, що під час видання Міністерством спірного наказу не враховано зазначених обставин, Товариство звернулось до суду з позовом у даній справі.

В частині 2 статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основи та порядок правового регулювання зовнішньоекономічної діяльності закріплено в Законі №959, згідно із частиною 1 статті 32 якого Україна як держава і всі суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності та іноземні суб`єкти господарської діяльності несуть відповідальність за порушення цього або пов`язаних з ним законів України та/або своїх зобов`язань, які випливають з договорів (контрактів), тільки на умовах і в порядку, визначених законами України. 

За змістом статті 33 Закону №959 у сфері зовнішньоекономічної діяльності, що визначається цим та пов`язаними з ним законами України, можуть застосовуватися такі види відповідальності: майнова відповідальність; кримінальна відповідальність. Майнова відповідальність застосовується у формі матеріального відшкодування прямих, побічних збитків, упущеної вигоди, матеріального відшкодування моральної шкоди, а також майнових санкцій.

Згідно зі статтею 35 Закону №959 суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності несуть відповідальність у видах та формах, передбачених статтями 33 і 37 цього Закону, іншими законами України та/або зовнішньоекономічними договорами (контрактами).

Статтею 37 Закону №959 встановлено, що за порушення цього або пов`язаних з ним законів України до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності можуть бути застосовані такі спеціальні санкції: 
- накладення штрафів у випадках несвоєчасного виконання або невиконання суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності та іноземними суб`єктами господарської діяльності своїх обов`язків згідно з цим або пов`язаних з ним законів України. Розмір таких штрафів визначається відповідними положеннями законів України та/або рішеннями судових органів України; 
- застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб`єктів господарської діяльності індивідуального режиму ліцензування у випадках порушення такими суб`єктами цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, що встановлюють певні заборони, обмеження або порядок здійснення зовнішньоекономічних операцій; 
- тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення цього Закону або пов`язаних з ним законів України, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.

Санкції, зазначені у цій статті, застосовуються центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики за поданням органів доходів і зборів та контрольно-ревізійної служб, правоохоронних органів, органів Антимонопольного комітету України, національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, та Національного банку України або за рішенням суду. Санкції, зазначені у цій статті, можуть бути застосовані до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб`єктів господарської діяльності протягом трьох років з дня виявлення порушення законодавства.

Подання щодо застосування санкцій повинно містити такі дані: найменування та реквізити суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності (для іноземних суб`єктів господарювання - мовою країни їхнього місцезнаходження), відомості про зміст порушення з посиланням на конкретні положення законодавства України, вид спеціальної санкції, яку пропонується застосувати, найменування та реквізити контрагента, при виконанні контракту з яким порушено законодавство, іншу доцільну інформацію.

Індивідуальний режим ліцензування діє до моменту усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України та скасовується центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики.

У разі усунення порушень законодавства України або застосування практичних заходів, що гарантують виконання цього Закону та/або пов`язаних з ним законів України, і приведення своєї зовнішньоекономічної діяльності у відповідність із законами України або надання достатніх доказів неможливості (безперспективності) застосування практичних заходів, що гарантують виконання закону, суб`єкти зовнішньоекономічної діяльності та іноземні суб`єкти господарської діяльності, до яких застосовано санкції, мають право подавати до центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики відповідні матеріали та виходити з клопотанням про скасування (зміну виду, тимчасове зупинення) дії санкцій.

Аналогічні приписи закріплено й в Положенні про порядок застосування до суб`єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб`єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", затвердженому наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52 (далі - Положення №52).

В той же час, питання порядку здійснення розрахунків в іноземній валюті врегульовано Законом №185, відповідно до статті 1 якої виручка резидентів у іноземній валюті підлягає зарахуванню на їх валютні рахунки в уповноважених банках у строки виплати заборгованостей, зазначені в контрактах, але не пізніше 180 календарних днів з дати митного оформлення (виписки вивізної вантажної митної декларації) продукції, що експортується, а в разі експорту робіт (послуг), прав інтелектуальної власності - з моменту підписання акта або іншого документа, що засвідчує виконання робіт, надання послуг, експорт прав інтелектуальної власності. Перевищення зазначеного строку потребує висновку центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері економічного розвитку.

За змістом статті 4 Закону №185 порушення резидентами, крім суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції на період її проведення, строків, передбачених статтями 1 і 2 цього Закону або встановлених Національним банком України відповідно до статей 1 і 2 цього Закону, тягне за собою стягнення пені за кожний день прострочення у розмірі 0,3 відсотка суми неодержаної виручки (вартості недопоставленого товару) в іноземній валюті, перерахованої у грошову одиницю України за валютним курсом Національного банку України на день виникнення заборгованості. Загальний розмір нарахованої пені не може перевищувати суми неодержаної виручки (вартості недопоставленого товару).

У разі прийняття до розгляду судом, Міжнародним комерційним арбітражним судом чи Морською арбітражною комісією при Торгово-промисловій палаті України позовної заяви резидента про стягнення з нерезидента заборгованості, яка виникла внаслідок недотримання нерезидентом строків, передбачених експортно-імпортними контрактами, строки, передбачені статтями 1 і 2 цього Закону або встановлені Національним банком України відповідно до статей 1 і 2 цього Закону, зупиняються і пеня за їх порушення в цей період не сплачується.

У разі прийняття судом рішення про задоволення позову пеня за порушення строків, передбачених статтями 1 і 2 цього Закону або встановлених Національним банком України відповідно до статей 1 і 2 цього Закону, не сплачується з дати прийняття позову до розгляду судом.

Як вже вказувалось в цій постанові, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили лише з того, що рішенням Арбітражного суду Московської області від 09 листопада 2016 року у справі №А41-56057/16 задоволено позов Товариства про стягнення з ТОВ "Атом Інжиніринг" боргу за експортовану продукцію по зовнішньоекономічному контракту, а постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 25 липня 2016 року у справі №809/799/16 (яка набрала законної сили 16 серпня 2016 року), в свою чергу, визнано протиправним та скасовано податкове повідомлення-рішення форми "У" №0000901405 від 29 червня 2016 року, яким позивачу нарахована пеня за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності та яке було підставою для внесення Державною фіскальною службою України Міністерству подання про застосування до Товариства спеціальної санкції - індивідуального режиму ліцензування зовнішньоекономічної діяльності.

Проте, при цьому, суди не дослідили та не надали оцінки обґрунтованості зазначеного подання як такого та його відповідності вимогам статті 37 Закону №959 і Положення №52, як і не перевірили обставин даної справи на предмет звернення (незвернення) Товариства до Міністерства із клопотанням про скасування (зміну виду, тимчасове зупинення) дії санкцій та результатів його розгляду.

Водночас слід відмітити й те, що подібні правовідносини були предметом розгляду Верховного Суду, який у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду 10 березня 2021 року ухвалив постанову у справі №826/12552/18 (адміністративне провадження №К/9901/28012/19), в якій виклав наступний правовий висновок.

Так, застосування спеціальних санкцій, передбачених у статті 37 Законі №959, має на меті припинення та недопущення повторення відповідним суб`єктом господарювання порушення у сфері зовнішньоекономічних відносин. Якщо статтею 1 Закону №185 закріплено присічні строки розрахунків при експорті товарів/послуг, недотримання яких утворює склад правопорушення, що і є підставою для застосування до суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності відповідальності, то положеннями статті 4 Закону №185 передбачено випадки зупинення перебігу таких строків та нарахування пені, а саме - у разі подання резидентом позову до суду, Міжнародного комерційного арбітражного суду чи Морської арбітражної комісії при Торгово-промисловій палаті України. При цьому, з урахуванням положень частини 3 та 5 статті 4 Закону №185 слідує, що такі строки зупиняються, а пеня не нараховується впродовж розгляду справи у відповідному суді, а із закінченням розгляду такої справи та у разі прийняття судом позитивного рішення на користь суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності, останній звільняється від обов`язку із сплати пені за порушення строків.

Таким чином, враховуючи вказані положення законодавства, сам лише факт звернення суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності до відповідного суду з позовом про стягнення заборгованості є підставою для звільнення саме від сплати пені (повністю або на відповідний строк), але не свідчить про відсутність в його діях порушень статті 1 Закону №185. Тобто, навіть за умови наявності рішення відповідного суду (суд, Міжнародний комерційний арбітражний суд чи Морська арбітражна комісія при Торгово-промисловій палаті України), прийнятого на користь суб`єкта зовнішньоекономічної діяльності про задоволення позову про стягнення з постачальника заборгованості, він автоматично не звільняється від відповідальності за порушення статті 1 Закону №185. Відтак, санкції, передбачені статтею 37 Закону №959, у разі неповернення виручки після спливу граничного строку, встановленого Законом №185, можуть бути застосовані Міністерством навіть за наявності позитивного рішення суду, Міжнародного комерційного арбітражного суду чи Морської арбітражної комісії при Торгово-промисловій палаті України.

Незастосування таких санкцій можливе у разі усунення суб`єктом зовнішньоекономічної діяльності відповідних допущених порушень або надання доказів неможливості виконання рішення суду чи арбітражу, перелік яких визначено у Порядку взаємодії Міністерства економіки України та Державної податкової адміністрації України з питань застосування спеціальних санкцій, затвердженому наказом Міністерства економіки України від 09 листопада 2006 року №340/672.

Разом з тим, частинами 4, 5 статті 11 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи в судах попередніх інстанцій) передбачалось, що суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

У відповідності до змісту наведених положень суд повинен визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів.

Загальне правило оцінки доказів сформульоване у частині 1 статті 86 КАС України, згідно з яким суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Частиною 1 статті 138 КАС України встановлено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

Тобто предметом доказування у кожній справі є факти, які становлять основу заявлених вимог і заперечень проти них або мають інше значення для правильного розгляду справи і підлягають встановленню для прийняття судового рішення. З`ясуванню і перевірці доказами підлягають також причини і умови, які сприяли правопорушенню або виникненню публічно-правового спору.

Як передбачалось статтею 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги адміністративного судочинства і всебічно перевіривши обставини, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, а також правильно витлумачив ці норми.

Аналогічні за змістом положення закріплені і в КАС України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів".

Враховуючи, що допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення й неповне з`ясування обставин справи не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати нові обставини, судові рішення на підставі статей 349, 353 КАС України підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задовольнити частково.

Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 04 липня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	С.С. Пасічник В.В. Хохуляк   В.П. Юрченко