ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року 

м. Київ
справа № 820/4753/17
адміністративне провадження № К/9901/47774/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці у Харківській області 
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018 (колегія у складі суддів Спаскіна О.А., Сіренко О.І., Любчич Л.В.)
у справі №820/4753/17 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Краснокутський Агрошляхбуд" 
до Головного управління Держпраці у Харківській області 
про визнання протиправним та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1.          10.10.2017 ТОВ "Краснокутський Агрошляхбуд" звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпраці у Харківській області, в якому (з урахуванням уточнень) просило суд визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держпраці у Харківській області № 01.01-07/1260 від 27.09.2017 про призначення (проведення) планової перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю "Краснокутський Агрошляхбуд".
2.          Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 08.11.2017 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018 скасовано рішення суду першої інстанції та задоволено позов.
4.          До Верховного Суду 13.04.2018 надійшла касаційна скарга Відповідача постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17.01.2018. У касаційній скарзі скаржник просив скасувати оскаржуване рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
5.          Ухвалою Верховного Суду від 18.04.2018 відкрито касаційне провадження. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно з планом комплексних планових заходів державного нагляду (контролю), органів державного нагляду (контролю) на 2017 рік, затвердженого наказом Мінекономрозвитку від 15.11.2016 №1909 та планом Головного управління Держпраці у Харківській області ТОВ "Краснокутський Агрошляхбуд" було включено до переліку організацій, щодо яких заплановано перевірку.
7.          Головним управлінням Держпраці у Харківській області винесено наказ №01.01-07/1260 від 27.09.2017 про організацію всебічної перевірки на ТОВ "Краснокутський Агрошляхбуд" з 09.10.2017.
8.          Не погоджуючись з наказом, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що неналежне повідомлення ТОВ «Краснокутський Агрошляхбуд» про проведення планової перевірки та порушення з боку центрального органу Держпраці строків прийняття та оприлюднення уніфікованих форм актів за результатами перевірки робить неможливою легалізацію перевірки загалом, а тому наказ про її проведення є протиправним і таким, що підлягає скасуванню.
10.          Відповідач  проти позову заперечував, зазначив, що Головним управлінням Держпраці у Харківській області винесено наказ №01.01-07/1260 від 27.09.2017 відповідно чинного законодавства.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ Головного управління Держпраці у Харківській області №01.01-07/1260 від 27.09.2017 про організацію всебічної перевірки на ТОВ "Краснокутський Агрошляхбуд" було винесено відповідачем правомірно та відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", підстави для скасування оскаржуваного наказу відсутні.
Неналежне повідомлення ТОВ «Краснокутський Агрошляхбуд» про проведення планової перевірки не може бути підставою для скасування оскаржуваного наказу, оскільки ці дії відбувалися після винесення наказу.
Так само порушення з боку центрального органу Держпраці строків прийняття та оприлюднення уніфікованих форм актів за результатами перевірки, не доводить протиправності оскаржуваного наказу.
12.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що позивач не був належним чином повідомлений про проведення щодо нього планового заходу державного контролю, оскільки відповідач не довів факту належного повідомлення про проведення планового заходу державного контролю у вигляді електронного документу.
Крім того, за відсутності затвердженої Держпраці України уніфікованої форми акту з питань дотримання законодавства про працю, відповідач не мав права здійснювати перевірку з цього питання, що робить неможливою легалізацію перевірки загалом, а тому наказ про її призначення та проведення є протиправним і таким, що підлягає скасуванню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          У касаційній скарзі Відповідач наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції є передчасними, їх зроблено без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
14.          Зазначає, що не було порушено процедуру повідомлення про проведення перевірки, оскільки суб`єкта господарювання було письмово повідомлено за допомогою електронного поштового зв`язку та пред`явлено згодом відповідне направлення перед початком перевірки.
15.          Покликається на те, що уніфікована форма акта перевірки суб`єкта господарювання під час здійснення гірничого нагляду, державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці затверджено п. 2 Наказу Міністерства надзвичайних ситуацій від 11.08.2011 №826, а уніфікована форма акта перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове соціальне страхування - наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 №390. Згідно з листом-роз`ясненням Міністерства соціальної політики України від 08.10.2015 №15245/0/14-15/13 до затвердження нового порядку проведення перевірок додержання законодавства про працю та зайнятість населення, Державна служба України з питань праці може здійснювати перевірки відповідно до Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Мінсоцполітики України від 02.07.2012 №390.
16.          14.05.2018 надійшов відзив від позивача, в якому останній зазначає про правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що встановлено неповідомлення позивача про проведення планового заходу, що не було спростовано відповідачем.
Суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про відсутність затвердженої і оприлюдненої уніфікованої форми акту перевірки з переліком питань, що стосуються планової перевірки. При цьому після 03.11.2016 Держпраці України не затверджувала уніфікованої форми акту. Наявний на момент прийняття оскаржуваного наказу на веб-сайті Держпраці України АКТ перевірки додержання суб`єктами господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування, затверджений наказом Мінсоцполітики України від 02.07.2012 №390, тобто задовго до внесення відповідних змін до Закону України №877.
Суд апеляційної інстанції вірно встановив, що форма акту, затверджена Наказом Мінсоцполітики України від 02.07.2012 №390, не є уніфікованою формою акту з питань дотримання законодавства про працю, а відтак відповідач не мав права здійснювати перевірку з цього питання.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд оцінив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, дійшов таких висновків.
18.          Статтею 259 Кодексу законів про працю України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
19.          Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон №877-V).Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877 (далі - Закон №877) визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
20.          Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом;
21.          Перелік підстав для здійснення позапланового заходу (позапланової перевірки) визначено в ч. 1 ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
22.          Відповідно до статті 7 Закону № 877 встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки (ч. 1 ст.7).
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7).
У направленні на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення) (ч.3 ст. 7).
23.          Як свідчать матеріали справи, на підставі спірного наказу ГУ Держпраці у Харківській області №01.01-07/1260 від 27.09.2017 було оформлено направлення на проведення перевірки №01.01-94/03.03./2350
24.          Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону України «Про загальні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі за текстом Закон №877) органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
25.          Відповідно до абз. 6 ч. 4 ст. 5 Закону №877 повідомлення про здійснення планового заходу надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.
26.          Суд апеляційної інстанції встановив, що матеріали справи не містять доказів повідомлення позивача про проведення планового заходу державного нагляду. Так, зокрема, матеріали справи не містять доказів вручення повідомлення особисто під розписку керівнику або уповноваженій особі товариства; будь-яких доказів направлення повідомлення на адресу апелянта рекомендованим листом; належних доказів направлення апелянту повідомлення за допомогою електронного поштового зв`язку. В судовому засіданні суду апеляційної інстанції та в запереченнях на апеляційну скаргу відповідач посилався на письмове повідомлення про проведення планової перевірки за допомогою електронного поштового зв`язку. Однак, в судовому порядку зазначений факт встановлено не було. Належних та допустимих доказів на підтвердження зазначених обставин відповідачем надано не було ані до суду першої, ані до суду апеляційної інстанції. не надано.
27.          Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що належним повідомленням про здійснення планового заходу по даній справі мало бути направлення службою діловодства відповідачу на електронну адресу позивача за допомогою електронного поштового зв`язку електронного документа з накладенням електронного цифрового підпису та отримання контролюючим органом підтвердження про його одержання адресатом. Наявні в матеріалах справи скрін-шоти про направлення 18.09.2017 на електронну адресу office@kasb.com.ua повідомлення про проведення перевірки не є належним доказом підтвердження тих обставин, на які посилається відповідач.
28.          Однак Суд не погоджується з тим, що неповідомлення належним чином про проведення  планового заходу державного контролю є підставою для скасування наказу про призначення (проведення) планової перевірки ТОВ "Краснокутський Агрошляхбуд".
29.          Відповідно до Порядку здійснення комплексних планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 №350, для здійснення комплексного заходу кожний орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет комплексного заходу.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на здійснення заходу.
Перед початком здійснення комплексних заходів посадові особи кожного органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення комплексних заходів кожним органом державного нагляду (контролю) окремо складаються акти у двох примірниках.
30.          Відповідно до ч. 4 ст. 5 Закону №877 органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.
Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю).
Повідомлення надсилається рекомендованим листом та/або за допомогою електронного поштового зв`язку або вручається особисто під розписку керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі.
Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
31.          Тобто чинним законодавством передбачена певна послідовність проведення заходу контролю:
1)          видання наказу про проведення заходу;
2)          оформлення направлення на здійснення заходу;
3)          повідомлення суб`єкта господарювання про проведення заходу;
4)          пред`явлення посвідчення та направлення суб`єкту господарювання;
5)          складення відповідного акту.
32.          У цій справі позивач оскаржує наказ про проведення планової перевірки, видання якого хронологічно передує повідомленню суб`єкта господарювання про проведення заходу, а тому повідомлення неналежним чином може бути підставою для недопуску до перевірки, але не для визнання протиправним та скасування наказу про її призначення.
33.          Враховуючи зазначене, Суд відхиляє ці аргументи позивача та не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
34.          Що стосується доводів про відсутність уніфікованої форми акта, то згідно з абз. 8 ч. 2 ст. 5 Закону №877 уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
35.          В силу положень ч. 1 ст. 10 Закону №877 суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
36.          Тобто як і неналежне повідомлення, так і відсутність уніфікованого акта є підставою для недопуску посадових осіб до перевірки, а не для скасування наказу про її призначення.
37.          Зважаючи на вищенаведене, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та помилково скасував рішення суду першої інстанції. 
38.          Відповідно до ст. 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
39.          З цих підстав колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Керуючись ст. 341, 345, 354, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Харківській області задовольнити.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року у справі №820/4753/17 скасувати.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року у справі №820/4753/17 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб