ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 814/208/16
адміністративне провадження № К/9901/40600/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Гончарової І.А.,
суддів: Юрченко В.П.,  Ханової  Р.Ф., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року (головуючий суддя - Біоносенко В.В.)
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (колегія суддів: головуючий суддя - Домусчі С.Д., судді - Коваль М.П., Кравець О.О.)
у справі №814/208/16
за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області
до Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 
про стягнення штрафу, 

ВСТАНОВИВ:

У лютому 2016 року заступник прокурора Одеської області (далі - заступник прокурора) в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області (далі - Баштанська ОДПІ, контролюючий орган) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 (далі - відповідач, ФОП ОСОБА_1 ), в якому просив стягнути з ФОП ОСОБА_1 до Державного бюджету України штраф у розмірі 9744000,00 грн.

На обґрунтування позовних вимог заступник прокурора зазначив, що вироком Жовтневого районного суду Миколаївської області від 10 серпня 2015 року, який набрав законної сили, відповідача визнано винною у вчинені кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203-2 Кримінального кодексу України - зайняття гральним бізнесом та призначено їй покарання у розмірі 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян із конфіскацією грального обладнання. Заступник прокурора вказав, що з огляду на встановлений відповідним судовим рішенням, яке набрало законної сили факт вчинення відповідачем кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203-2 Кримінального кодексу України, у відповідності до приписів статті 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» до ФОП ОСОБА_1 має бути застосований штраф у розмірі 8000 мінімальних заробітних плат у сумі 9744000,00 грн.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено. 

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що заступником прокурора пропущено визначений статею 250 Господарського кодексу України строк застосування адміністративно - господарських санкцій.

Не погодившись із зазначеними рішеннями судів попередніх інстанцій, заступник прокурора звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив, їх скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позову. На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що положення статті 250 Господарського кодексу України не підлягають застосуванню до спірних правовідносин, оскільки дія цієї статті не поширюється на штрафні санкції, розмір і порядок стягнення яких визначені Податковим кодексом України, Законом України «Про банки і банківську діяльність» та іншими законами, контроль за дотриманням яких покладено на органи доходів і зборів.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора. 

Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що не перешкоджає розгляду справи.

Підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року) передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

19 березня 2018 року касаційну скаргу передано до Верховного Суду в порядку, передбаченому Розділом VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 03.10.2017).

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, у період з серпня 2013 року до 18 вересня 2014 року ФОП ОСОБА_1 здійснювала діяльність, пов`язану з організацією, проведення та наданням можливості доступу до азартних ігор на гральних автоматах, а саме установила 9 гральних автоматів у нежитловому приміщені бару « Джин », що розташований за адресою: Миколаївська область, Жовтневий район, смт Воскресенське, вул. Леніна, 62 , та 8 гральних автоматів у нежитловому приміщенні кафе « 24 », що розташоване за адресою: Миколаївська область, Жовтневий район, смт Калинівка, вул. Баклана, 2-Б .

У ході розслідування кримінального провадження за статтею 203-2 Кримінального кодексу України, 18 вересня 2014 року слідчими слідчого управління УМВС України в Миколаївській області проведено обшуки у зазначених вище нежитлових приміщеннях та вилучено виявлені гральні автомати. 

28 січня 2015 року відповідачу повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203-2 Кримінального кодексу України. 

Вироком Жовтневого районного суду Миколаївської області від 10 серпня 2015 року у справі №477/474/15-к, що набрав законної сили, зокрема, визнано ОСОБА_1 винною у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203-2 Кримінального кодексу України, та призначено їй покарання у розмірі 10000 неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що становить 170000,00 грн, з конфіскацією грального обладнання.

Враховуючи встановлений вироком Жовтневого районного суду Миколаївської області від 10 серпня 2015 року у справі №477/474/15-к факт вчинення відповідачем кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 203-2 Кримінального кодексу України, з огляду на приписи частини третьої статті 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні», 09 лютого 2016 року заступник прокурора в інтересах держави в особі Баштанської ОДПІ звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку викладеним обставинам справи, Суд виходить з наступного.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. 

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі. 

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 131-1 Конституції України (у редакції, що була чинною на момент звернення із адміністративним позовом) прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Спеціальним законом, який визначає випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII).

Частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII).

Згідно з абзацами 2, 3 частини другої статті 60 КАС України (у редакції, що була чинною на момент звернення із адміністративним позовом) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону №1697-VII. Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.

У Рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

У постанові від 13 лютого 2019 року (справа №826/13768/16) Велика Палата Верховного Суду підтримала правову позицію щодо застосування частини 3 статті 23 Закону №1697-VII, викладену у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року (справа №806/1000/17).

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у вказаній постанові зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закон №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Зокрема, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду висловив правову позицію, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Водночас, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналіз положень КАС України у взаємозв`язку з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII дає підстави вважати, що законодавством визначені конкретні підстави та обставини, за умови дотримання яких прокурор може звернутися до адміністративного суду за захистом інтересів держави. Підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави встановлюються в кожному окремому випадку. Оцінку цим підставам має надати суд з урахуванням характеру спірних правовідносин, застосування необхідного способу захисту права, визначення кола доказів, необхідних для підтвердження наявності конкретного права і обов`язку, та доказів, що підтверджують позов, зокрема фактів матеріально-правового характеру, що визначаються нормами матеріального права, які врегульовують спірні правовідносини, їх виникнення, зміну, припинення.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 за результатами аналізу положень частини третьої статті 23 Закону №1697-VII виклала правовий висновок, згідно з яким бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. 

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону №1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закон №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. 

Верховний Суд звертає увагу на те, що суди попередніх інстанцій під час розгляду справи, залишили поза увагою та не з`ясували, чи дотримано заступником прокурора передбачений частинами другою та третьою статті 23 Закону №1697-VII порядок звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, та не перевірили, чи було дотримано останнім приписи частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII, зокрема, чи була Баштанська ОДПІ взагалі обізнана про існування обставин, що зумовили звернення до суду з адміністративним позовом у цій справі.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій, розглянувши справу по суті заявлених позовних вимог, не встановивши при цьому, чи були наявні у даному випадку у заступника прокурора правові підстави для представництва інтересів держави у суді та відповідно чи мав останній право на звернення до суду з цим адміністративним позовом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу на новий розгляд.

Пунктом 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Таким чином, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Враховуючи вищевикладене, керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Баштанської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Миколаївській області задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2016 року 
та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року- скасувати.

Справу №814/208/16 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді	І.А. Гончарова В.П. Юрченко   Р.Ф. Ханова