ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року 
м. Київ
справа № 280/2286/20
адміністративне провадження № К/9901/7643/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Жука А.В., Калашнікової О.В.,  

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 280/2286/20
за адміністративним позовом приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) про визнання протиправним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Баранник Н.П., судді  Малиш Н.І., Щербак А.А.),  

ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернулася до суду з позовом до Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро), у якому просила:
1.1.          скасувати наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) №189/7 від 12.03.2020  «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1». 
1.2.          Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на думку позивача, оскаржуваний наказ не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки не містить посилання на конкретну перевірку, її час та місце проведення, на будь-який акт (довідку), яким (якою) встановлено порушення за наслідками проведення перевірки. Також, спірний наказ не містить конкретизованого переліку заходів зобов`язального характеру, які повинні бути вчинені позивачем з метою усунення порушень, виявлених перевіркою. При цьому, позивач вважає, що при призначенні перевірки відповідачем допущено низку процедурних порушень, які загалом вплинули на законність прийнятого рішення. Так, вказує, що лист-повідомлення про проведення перевірки всупереч вимогам абзацу 2 п. 19 Порядку проведення перевірки не містив посилання на наказ про проведення перевірки, відомостей про склад комісії, підписаний неналежною особою. Також зазначає, що у порушення положень п.17 та п. 19 вказаного Порядку план проведення планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності, дотримання приватним нотаріусом порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства був вручений одночасно з Наказом про проведення планової комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1. Зауважує, що позивача ознайомлено із довідкою лише на шостий робочий день після закінчення перевірки, що позбавило її можливості скористатись своїм правом на надання заперечень. Крім того, позивач незгодна із низкою встановлених під час перевірки порушень, усунути які, за її твердженням вона не може з об`єктивних причин. 
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року позов задоволено. 
2.2.          Визнано протиправним та скасовано наказ Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 12.03.2020 за №189/7 «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1».
2.3.          Задовольняючи позов суд першої інстанції вказав на протиправність оскаржуваного наказу відповідача, оскільки при його прийнятті порушено принцип обґрунтованості рішення. Так, мотивувальна частина наказу не містить посилань на конкретну перевірку, її час та місце проведення, на будь-який акт (довідку), яким (якою) встановлено порушення за наслідками проведення перевірки, а в резолютивній частині не міститься конкретного переліку заходів, які має вжити позивач за наслідками такої перевірки. 
3.          Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3.1.          Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове суд апеляційної інстанції виходив з того, що суд першої інстанції розмежував правове регулювання різних видів перевірок діяльності нотаріусів, а тому дійшов помилкового висновку про те, що за наслідками розгляду звернень громадян формується комісія та складається довідка за результатами перевірки. Зі змісту пункту 14 Порядку № 357/5 вбачається, що під час перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб витребовуються лише документи та відомості, що стосуються саме фактів, викладених у таких зверненнях та відповідні пояснення нотаріуса.
3.2.          Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив, що твердження позивача стосовно не забезпечення їй можливості надати пояснення є необґрунтованими, оскільки за результатами розгляду звернень позивач безпосередньо надавала копії документів та письмові пояснення. Отже, вказане свідчить про те, що позивач була належним чином повідомлена та обізнана про розгляд відповідних звернень. За цих обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необгрунтованість висновку суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ Міністерства юстиції України № 814/5 від 05 березня 2020 року прийнятий уповноваженим органом з порушенням передбаченою чинним законодавством процедури.
ІІІ. Касаційне оскарження
2.          Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
2.1.          Підставою звернення з касаційною скаргою позивач зазначив пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
2.2.          На обґрунтування підстави оскарження позивач зазначає про сформовану Верховним Судом практику щодо правовідносин, пов`язаних із прийняттям органом юстиції наказом за результатами перевірки, за якою зміст наказу, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам статті 2 КАС України та бути, зокрема обгрунтованим.
2.3.          Крім іншого, скаржник наголошує на тому, що суд апеляційної інстанції безпідставно не звернув увагу на те, що спірний наказ має певні дефекти, які унеможливлюють його виконання позивачем.
2.4.          Відповідач подав відзив на касаційну скаргу позивача, за змістом якого висловив свої доводи, якими заперечив щодо висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позову та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
3.          12 лютого 2020 року на електронну поштову адресу позивача надіслано лист Південно- Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 11 лютого 2020 року № ЕД06.3-01-73/405, про проведення планової комплексної перевірки, у якому зазначено, що з 24 лютого по 26 лютого 2020 року буде проводитись планова комплексна перевірка організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання приватним нотаріусом ОСОБА_1 правил ведення нотаріального діловодства.
4.          Наказом начальника Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) від 21.02.2020 року № 162/8 вирішено провести з 24 лютого по 26 лютого 2020 року комплексну перевірку організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 
5.          За результатами проведеної перевірки комісією Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) сформовано довідку про результати проведення планової комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1, дотримання нею порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства за період роботи з 20 лютого 2018 року по 26 лютого 2020 року.
6.          У довідці комісія визначила рекомендації для покращення стану нотаріальної діяльності, з метою усунення виявлених порушень і недоліків у роботі приватного нотаріуса, зокрема:
- додатково проаналізувати положення Правил та Порядку та неухильно дотримуватись їх;
- тексти нотаріально посвідчуваних правочинів викладати зрозуміло і чітко з дотриманням вимог чинного законодавства, відповідно до пунктів 6.9, 6.10, 6.11, 6.12, 6.13 Правил;
- дотримуватись вимог пункту 8.2 Правил при реєстрації документів, які надійшли на адресу приватного нотаріуса;
- при веденні реєстрів для реєстрації нотаріальних дій дотримуватись розділу VII Правил;
- при посвідченні попередніх договорів на укладення в майбутньому договорів купівлі-продажу враховувати правову природу попереднього договору, визначеного нормою статті 635 Цивільного кодексу України;
- при засвідченні справжності підпису батьків на заяві про згоду на виїзд дитини за кордон дотримуватися вимог Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27.01.1995;
- при посвідченні договорів відчуження нерухомого майна враховувати положення пункту 1 Постанови правління Національного банку України від 06.06.2013 № 210 «Про встановлення граничної суми розрахунків готівкою»;
- при вчиненні нотаріальних дій неухильно виконувати положення глави 6 розділу І Порядку та викладати зміст правочинів таким чином, щоб не виникали сумніви щодо однакового розуміння сторонами правочину його правових наслідків та дійсних намірів сторін;
- використовувати спеціальні бланки нотаріальних документів у суворій послідовності відповідно до порядкових номерів;
- з метою покращення якості нотаріального обслуговування фізичних та юридичних осіб врахувати в подальшій роботі всі рекомендації комісії, викладені в П частині довідки;
- уважно ставитись до виготовлення нотаріальних документів, не допускати в їх текстах орфографічні та технічні помилки;
- здійснювати самоконтроль оформлених документів, своєчасно вживати заходи по усуненню порушень і помилок допущених при вчиненні нотаріальних дій; слідкувати за змінами та доповненнями в законодавстві;
- уважно вивчати документи, які подаються для вчинення нотаріальних дій;
- постійно забезпечувати належні умови зберігання архівних документів.
7.          05.03.2020 року позивачу надано довідку для ознайомлення.
8.          11.03.2020 року ОСОБА_1 надала свої пояснення та заперечення проти фактів порушень, які викладено у довідці.
9.          12.03.2020 року Південно-Східним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Дніпро) видано наказ №189/7 «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1».
10.          Цим наказом начальник Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) встановив строк для усунення виявлених недоліків за результатами проведеної комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1, рекомендував усунути виявлені за результатами перевірки помилки до 25.03.2020 року та про вжиті заходи повідомити відділ з питань нотаріату у Запорізькій області Управління нотаріату Південно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Дніпро) до 27.03.2020 року.
11.          Вважаючи наказ №189/7 від 12.03.2020 протиправним та необґрунтованим, позивач звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
12.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
14.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
15.          Правове регулювання діяльності нотаріату в Україні визначене Законом України «Про нотаріат».
16.          Відповідно до частин першої, другої статті 2-1 цього Закону державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів.
17.          Контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
18.          Статтею 21 цього Закону встановлено, що державне регулювання нотаріальної діяльності полягає у встановленні умов допуску громадян до здійснення нотаріальної діяльності, порядку зупинення і припинення приватної нотаріальної діяльності, анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю; здійсненні контролю за організацією нотаріату, проведенням перевірок організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні органів та осіб, які вчиняють нотаріальні дії, здійснюють контроль за організацією нотаріату, проводять перевірки організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства; визначенні ставок державного мита, яке справляється державними нотаріусами; встановленні переліку додаткових послуг правового і технічного характеру, які не пов`язані із вчинюваними нотаріальними діями, та встановленні розмірів плати за їх надання державними нотаріусами; встановленні правил професійної етики нотаріусів; контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
19.          Відповідно до частин першої, третьої статті 33 Закону Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
20.          Приватний нотаріус зобов`язаний надавати посадовим особам, уповноваженим проводити перевірку, відомості і документи щодо організації нотаріальної діяльності, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.
21.          Згідно з частиною шостою статті 33 Закону порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
22.          На виконання вказаної норми наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року №357/5 затверджено Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства (далі - Порядок №357/5).
23.          Відповідно до пункту 12 Порядку, підставою для проведення планової комплексної перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса та дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій і виконання правил нотаріального діловодства є графік проведення такої перевірки.
24.          Згідно із пунктом 33 Порядку за наслідками перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства комісія протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.
25.          Відповідно до пункту 36 Порядку на останньому аркуші довідки за результатами перевірки зазначається кількість складених примірників такої довідки.
26.          Довідка підписується всіма членами комісії, які проводили перевірку, та завідувачем державної нотаріальної контори, завідувачем державного нотаріального архіву, приватним нотаріусом, діяльність яких перевірялась.
27.          Голова комісії надає приватному нотаріусу, діяльність якого перевірялась, довідку за результатами перевірки для ознайомлення та підпису.
28.          Згідно із пунктом 37 Порядку приватний нотаріус, діяльність якого перевірялась, має право письмово викласти свої заперечення або пояснення щодо висновків комісії.
29.          Заперечення або пояснення приватного нотаріуса, діяльність якого перевірялась, надаються комісії та розглядаються разом з довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки.
30.          За пунктом 38 Порядку один примірник довідки за результатами перевірки подається начальнику головного управління юстиції, який приймає рішення про способи реалізації висновків та пропозицій за результатами комплексної, цільової, контрольної перевірки, а другий примірник отримує приватний нотаріус, діяльність якого перевірялась.
31.          Відповідно до пункту 39 Порядку за результатами перевірки приватного нотаріуса, на підставі висновків комісії головне управління юстиції видає наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок.
32.          Копія наказу направляється до виконання приватному нотаріусу для врахування пропозицій комісії впродовж п`яти робочих днів з дня ознайомлення з довідкою про результати проведеної перевірки та долучається до відповідного наряду державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, а також до реєстраційної справи приватного нотаріуса.
VI. Позиція Верховного Суду
33.          Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
34.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
35.          Підставою звернення з касаційною скаргою позивачем зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
36.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку із прийняттям Південно-Східним міжрегіональним управлінням Міністерства юстиції (м. Дніпро) наказу №189/7 від 12.03.2020  «Про усунення порушень та помилок приватним нотаріусом Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1».
37.          За твердженням позивача це рішення суб`єкта владних повноважень є таким, що прийняте відповідачем без відповідних правових підстав, оскільки не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України. Також спірний наказ не містить конкретизованого переліку заходів зобов`язального характеру, які повинні бути вчинені позивачем з метою усунення порушень, виявлених перевіркою. Крім того, позивач незгодна із низкою встановлених під час перевірки порушень, усунути які, за її твердженням вона не може з об`єктивних причин.
38.          Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого. 
39.          Суди попередніх інстанцій, розглядаючи цю справу, встановили, що спірний наказ прийнятий відповідачем за результатом перевірки та на підставі складеної за її наслідками довідки. 
40.          Отже, предметом спору в цій справі є правомірність означеного наказу і його зміст як індивідуально-правового акту, який породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.
41.          В силу приписів статті 2 КАС України обгрунтованість є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
42.          Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість спірних рішень.
43.          У цій справі судами попередніх інстанцій досліджено зміст оскаржуваного наказу та установлено, що позивача зобов`язано з урахуванням висновків та пропозицій, прийнятих комісією управління юстиції за результатами планової комплексної перевірки вжити заходи щодо усунення виявлених недоліків.
44.          Судами попередніх інстанцій також установлено, що спірний наказ винесено на виконання пункту 39 №  357/5.
45.          Верховний Суд акцентує увагу, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.
46.          Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.
47.          Водночас, суд першої інстанції, задовольняючи позов вказав, що установлені обставини справи дають підстави дійти висновку, що спірний наказ не відповідає вимогам, визначеним статтею 2 КАС України, оскільки не містить конкретизованого переліку заходів зобов`язального характеру, які повинні бути вчинені позивачем з метою усунення порушень, виявлених перевіркою.
48.          Втім, Верховний Суд зауважує, що суд першої інстанції, дійшовши такого висновку, посилається виключно на положення статті 2 КАС України, проте не аналізує норми спеціального законодавства, що регулює спірні правовідносини, та не надає оцінку тому чи містить це законодавство як обов`язкові умови до такого наказу зазначення вказаної інформації і чи не визначено цим законодавством інший документ, який повинен містити такі відомості. 
49.          Крім цього, суд першої інстанції встановив, що під час перевірки комісією виявлені порушення, які вже раніше фіксувались при проведені попередньої планової комплексної перевірки. 
50.          Так, суд першої інстанції зазначив, що комісією вказано на те, що нотаріусом проігнороване зауваження щодо порушення вимог статей 635 та 570, 571 Цивільного кодексу України при посвідченні попередніх договорів; пунктів 4 та 5 Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27.01.1995, при засвідченні справжності підпису батьків на заяві про згоду па виїзд дитини за кордон; пунктів 7.15, 7.22, 7.29 та 7.35 Правил ведення нотаріального діловодства, затверджених наказом Міністерства юстиції України від 22 грудня 2010 року № 3253/5 зі змінами та доповненнями при заповненні реєстрів для реєстрації нотаріальних дій; пункту 8.2 Правил при реєстрації документів, які надійшли на адресу приватного нотаріуса; використання спеціальних бланків нотаріальних документів у суворій послідовності відповідно до порядкових номерів; застосування посвідчувального напису за формою № 44 при засвідченні справжності підпису колишнього подружжя на заяві про згоду на відчуження майна; збереженні архівних документів.
51.          При цьому, суд першої інстанції встановив, що нотаріус (позивач) посилається на те, що ці недоліки усунути неможливо, бо на її переконання будь-яких порушень вимог законодавства вона не допускала. 
52.          Втім, встановивши означене, суд першої інстанції не надає належної оцінки характеру вказаних порушень з метою підтвердження чи спростування такого твердження позивача, а також не перевірив на підставі належних та допустимих доказів обгрунтованість доводів відповідача на предмет наявності у роботі позивача цих порушень, а також решти порушень, перелік яких міститься у довідці, складеній за результатами перевірки.
53.          Крім цього, суд першої інстанції дійшов висновку, що у спірних правовідносинах виникла ситуація, коли приватний нотаріус має право подати письмові заперечення на довідку за результатами перевірки, однак розгляд цих заперечень не гарантується, бо Порядком така процедура не визначена та не деталізована. У зв`язку з цим з попередньої перевірки залишаються спірні питання, які не усуваються нотаріусом у зв`язку із тим, що є незгода про наявність порушень законодавства та які повторно за наслідками наступних перевірок фіксуються і після повторної перевірки ці недоліки набувають статусу повторних (неодноразових), що може мати наслідком застосування такого заходу, як анулювання свідоцтва.
54.          Щодо вказаного Верховний Суд зазначає, що, надаючи такий висновок, суд першої інстанції не перевірив чи надавала позивач за означеним фактом пояснення відповідачу і результат їх розгляду, а також правову природу встановлених відповідачем порушень у роботі позивача, обгрунтованість висновку відповідача щодо наявності цих порушень, проміжок часу, протягом якого вони існують і вчинені позивачем дії для їх усунення.
55.          Суд апеляційної інстанції не звернув належної уваги на ці обставини і за наслідками апеляційного розгляду скасував судове рішення суду першої інстанції з прийняттям рішення про відмову у задоволенні позову з підстав, що спірний наказ не впливає на права та обов`язки позивача і сам по собі не може стати підставою для вжиття до нотаріуса заходів реагування.
56.          Верховний Суд  вважає такий висновок суду апеляційної інстанції помилковим і таким, що не грунтується на приписах норм чинного законодавства України.
57.          Водночас, Верховний Суд вважає правильними висновки суду першої інстанції щодо відсутності процедурних порушень у спірних правовідносинах з боку відповідача, на які звертала увагу позивач як на підставу звернення до суду з цим позовом.
58.          Отже, вказані обставини є визначальним при вирішенні спору в цій справі і без їх з`ясування неможливо підтвердити чи спростувати правомірність спірного наказу відповідача.
59.          Втім, суди попередніх інстанцій не надали оцінку цим обставинам та не перевірили їх повно на підставі належних та допустимих доказів.  
60.          Таким чином, Верховний Суд констатує порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, тобто недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів.
61.          У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що суд касаційної інстанції, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства, обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
62.          Проте, оскільки встановлення цих фактичних обставин має значення для правильного вирішення справи, Верховний Суд акцентує, що зміст принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі зобов`язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні.
63.          Відповідно до частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
64.          Згідно зі статтею 72 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
65.          Статтею 77 цього Кодексу встановлено, що докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом. Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. 
66.          Приписами статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
67.          Отже, Верховний Суд констатує, що суди апеляційної інстанції не виправив помилки суду першої інстанції і дійшов передчасних висновків по суті справи. Висновки суду апеляційної інстанції та оскаржуване судове рішення в цій справі не відповідає завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирішення спору.   
68.          За правилами пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
69.          Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
70.          Верховний Суд бере до уваги, що в цій справі у касаційному порядку оскаржується рішення суду апеляційної інстанції, проте, враховуючи, що вказані порушення під час розгляду справи допущені судом першої інстанції та не виправлені судом апеляційної інстанції, тому вважає, що справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
71.          За цих обставин Верховний Суд доходить висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції для встановлення вказаних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
72.          Під час нового розгляду справи судам необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку наявним у справі належним та допустимим доказам з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також судам слід врахувати наведене та ухвалити законне та обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об?єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку. 
Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.
73.          Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, частково знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та спростовують висновки суду апеляційної інстанцій по суті справи, а тому приймаються Судом як належні.
74.          Таким чином касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню.

VIІ. Судові витрати
75.          З огляду на результат касаційного розгляду та наявність документально підтверджених понесених позивачем судових витрат в розмірі 1816,00 грн, пов`язаних із сплатою судового збору за подання касаційної скарги, ці судові витрати підлягають розподілу Судом за правилами статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: стягненню з відповідача на користь позивача.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу нотаріуса Запорізького міського нотаріального округу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року задовольнити частково.
2.          Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2021 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                   О. А. Губська

Судді                                                                                                А.В. Жук

                                                                                             О.В. Калашнікова