ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року 
м. Київ
справа №202/6015/17(2-а/202/251/2017)
адміністративне провадження № К/9901/46795/18  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Желєзного І.В.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 у складі колегії суддів: Кругового О.О. (суддя-доповідач), Прокопчук Т.С., Шлай А.В. у справі №202/6015/17 за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради (надалі - відповідач, Міськрада), в якому просила: 
1.1.          визнати неправомірною бездіяльність відповідача, яка полягала у нерозгляді клопотання позивача, отриманого відповідачем 10.10.2014 за вихідним №36/5278, про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу земельної ділянки позивачу в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд;
1.2.          зобов`язати відповідача розглянути заяву-клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу земельної ділянки позивачу в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд, отримане відповідачем 10.10.2014 за вихідним №36/5278, та ухвалити рішення відповідно до частини 3 статті 123 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України).
2.          Постановою Індустріального районного суду міста Дніпропетровська від 29.11.2017 позовні вимоги задоволено.
2.1.          Визнано неправомірною бездіяльність Міськради, яка полягає у не розгляді клопотання позивача, отриманого Міськрадою 10.10.2014 за вихідним №36/5278 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу земельної ділянки позивачу в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд.
2.2.          Зобов`язати Міськраду на найближчому черговому пленарному засіданні сесії у встановленому законом порядку розглянути вищезазначену заяву-клопотання ОСОБА_1 від 10.10.2014 за вихідним №36/5278 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та ухвалити рішення відповідно до статті 123 ЗК України.
3.          Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 постанову Індустріального районного суду міста Дніпропетровська від 29.11.2017 скасовано та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Міськради про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити певні дії залишені без розгляду.
4.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1.           ОСОБА_1 на підставі договору дарування будівель-та споруд від 11.12.2008, укладеного з ОСОБА_2 , є власником нерухомого майна - будівлі та споруд, що розташовані за адресою АДРЕСА_1 , що підтверджується витягом про реєстрацію права власності на нерухоме майно за індексним номером №12251413 від 05.11.2013.
4.2.          Зазначене нерухоме майно, а саме будівлі та споруди автостоянки фактично розмішене на земельній ділянці площею 0,1606 га за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 1210100000:04:186:0277, що належить до комунальної власності відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-120443090217 від 21.02.2017.
4.3.          12.09.2012 Міськрадою було прийнято рішення №110/27 "Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель та споруд по АДРЕСА_1 ". 
4.4.          12.09.2014 Управлінням Держземагенства у м. Дніпрі Дніпропетровської області була проведена перевірка документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 та зроблений висновок №04-03-120914/2, яким визнано за можливе погодити проект землеустрою щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки.
4.5.          10.10.2014 ОСОБА_1 було подано на адресу Міськради проект землеустрою та заяву-клопотання вх. №36/5278 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу цієї земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд.
4.6.          Не отримавши жодного із передбачених законодавством рішень за наслідками розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою, поданої 10.10.2014, ОСОБА_1 звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
5.          Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушені вимоги частини 6 статті 123 ЗК України та допущено протиправну бездіяльність, яка полягала у не розгляді клопотання позивача, отриманого 10.10.2014 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу земельної ділянки позивачу в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд.
6.          Залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції послався на те, що позивач повинна була дізнатись про факт порушення своїх прав, свобод та законних інтересів оспорюваною бездіяльністю відповідача після спливу двотижневого строку, визначеного частиною 6 статті 123 ЗК України, тобто, 24.10.2014. На думку суду апеляційної інстанції, саме з цієї дати починає перебіг визначений законом шестимісячний строк звернення до суду з адміністративним позовом, яким позивачем був пропущений. 
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7.          Позивачем подано касаційну скаргу на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову Індустріального районного суду міста Дніпропетровська від 29.11.2017. 
7.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до допущення судами попередніх інстанцій порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що бездіяльність відповідача не має окреслених меж та є триваючою. Також, наголошує, що залишивши позов без розгляду, суд апеляційної інстанції, фактично, позбавив позивача права на доступ до суду, що суперечить практиці Європейського суду з прав людини. Натомість, невирішення відповідачем клопотання позивача у визначені строки, на думку скаржника, порушує її правомірні очікування останнього щодо отримання в оренду земельної ділянки під належним їй на праві власності майном. 
8.          Відповідачем до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу подано не було. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9.          Частина 2 статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
10.          У свою чергу, частиною 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з даним позовом) передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом,  звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
11.          Відповідно до норм частини 1-2 статті 99 КАС України у вказаній редакції, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
12.          Згідно з частинами 1-2 статті 100 КАС України, адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
13.          Положення аналогічного змісту також закріплені у нормах статей 122-123 КАС України в редакції, чинній на час розгляду і вирішення даної адміністративної справи. 
14.          Зокрема, частинами 3-4 статті 123 КАС України у цій редакції встановлено, що у разі якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
15.          Пунктом 8 частини 1 статті 240 КАС України визначено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
16.          За змістом частини 1 статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
17.          Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому, перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
18.          Для визначення початку перебігу строку для звернення до суду з відповідним позовом необхідно встановити час коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів. Позивачу недостатньо лише послатись на необізнаність про порушення його прав, свобод та інтересів; при зверненні до суду він повинен довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого права й саме із цієї причини не звернувся за його захистом до суду протягом шести місяців від дати порушення його прав, свобод чи інтересів чи в інший визначений законом строк звернення до суду. В той же час, триваюча пасивна поведінка такої особи не свідчить про дотримання строку звернення до суду з урахуванням наявної у неї можливості знати про стан своїх прав, свобод та інтересів.
19.          Окрім того, Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (пункт 1 статті 32 зазначеної Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (пункт 51 рішення від 22.10.1996 за заявами №22083/93, №22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства", пункт 570 рішення від 20.09.2011 за заявою у справі "ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії").
20.          Варто наголосити на тому, що встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними, передбачених КАС України, певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
21.          Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. 
22.          Рішенням Конституційного Суду України від 13.12.2011 №17-рп/2011 визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
23.          Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були чи об`єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
24.          Як було вірно зазначено судом апеляційної інстанції, відповідно до частини 6 статті 123 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи     землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
25.          Відтак, із закінченням строку, визначеного нормою цієї статті, у разі неприйняття уповноваженим органом, яким у випадку спірних правовідносин є відповідач - Міськрада, рішення про надання земельної ділянки у користування, можна стверджувати про допущення з боку такого органу протиправної бездіяльності. Після цього розпочинає свій перебіг строк, визначений статтею 122 КАС України (статтею 99 КАС України у редакції, чинній до 15.12.2017) для звернення до суду з позовом про оскарження такої бездіяльності. 
26.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що заяву-клопотання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 та передачу цієї земельної ділянки в оренду по фактичному розміщенню будівель та споруд позивачем було подано на адресу відповідача 10.10.2014. 
27.          Тому, слід погодитись з висновком суду апеляційної інстанції про те, що після завершення двотижневого строку для розгляду відповідачем заяви-клопотання позивача  про затвердження проекту землеустрою, розпочав свій перебіг шестимісячний строк для звернення позивача до суду з позовом про оскарження бездіяльності, яка полягала у нездійсненні (несвоєчасному здійсненні) розгляду цієї заяви-клопотання.
28.          Натомість, до суду з відповідним адміністративним позовом позивач звернулась лише 11.09.2017, тобто після спливу визначеного КАС України строку на звернення до суду з адміністративним позовом.
29.          При цьому, в матеріалах справи наявні неодноразові звернення позивача до відповідача із заявами щодо надання інформації про результати розгляду поданої нею заяви-клопотання, з відповідей на які позивач повинна була дізнатись про факт допущення стосовно неї протиправної бездіяльності відповідача. 
30.          Як зазначено в оскаржуваному рішенні суду апеляційної інстанції, питання про поновлення строку звернення до суду під час апеляційного розгляду позивач не порушувала, а з матеріалів справи не вбачалося підстав для поновлення строку звернення до суду. 
31.          Водночас, у касаційній скарзі, обґрунтовуючи поважність причин пропуску строку, скаржник зазначає про те, що оскаржувана бездіяльність є триваючим правопорушенням, а тому строк звернення до суду не обмежується певним часовим проміжком.
32.          З цього приводу колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне вказати наступне. Вирішуючи питання застосування строків звернення до суду, слід розрізняти строки вчинення певної дії суб`єктом владних повноважень, після закінчення яких може йти мова про допущення останнім протиправної бездіяльності та строки, протягом яких особа має право звернутися до суду для отримання судового захисту від відповідної бездіяльності. 
33.          Строк на звернення до суду з адміністративним позовом за правилами статей 122 (99) КАС України розпочинає свій перебіг з того моменту, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушення своїх прав, свобод та інтересів оспорюваними рішеннями, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. На перебіг цього строку не може впливати те, що певна бездіяльність з боку відповідача не закінчується прийняттям певних рішень чи вчиненням певних дій, адже з моменту коли особа дізналась про існування цієї бездіяльності, вона може її оскаржити та набуває можливості реалізувати своє право на судовий захист.
34.          Крім того, порушення відповідачем як суб`єктом владних повноважень строку розгляду питання про затвердження проекту землеустрою за клопотанням позивача, є за своєю суттю, закінченою бездіяльністю, яка завершилась з моменту порушення строків його розгляду та не носить триваючого характеру. Саме по собі, невчинення відповідачем активних дій щодо розгляду клопотання позивача не робить вказані правовідносини триваючими.
35.          Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про наявність у суду апеляційної інстанції підстав, визначених пунктом 8 частини 1 статті 240 та частиною 1 статті 319 КАС України для залишення позовної заяви без розгляду та, відповідно, дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваної постанови. 
36.          За приписами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
37.          З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - залишенню без змін. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 у справі №202/6015/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді	В.М. Шарапа І.В. Желєзний   С.М. Чиркін