Ухвала
Іменем України
09 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 521/7804/20
провадження № 61-11951ск21
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Яремка В. В. (суддя-доповідач), Погрібного С. О., Ступак О. В.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Одеської області, що діє в інтересах держави в особі Одеської міської ради,
відповідачі: Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Державний реєстратор Комунального підприємства «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Тетяна Іванівна, 
розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Білоус Іван Ігорович, на постанову Одеського апеляційного суду від 18 червня 2021 року у складі колегії суддів: Цюри Т. В., Вадовської Л. М., Сєвєрової Є. С.,
ВСТАНОВИВ:
У травні 2020 року заступник прокурора Одеської області, що діє в інтересах держави в особі Одеської міської ради, звернувся до суду із позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК), ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення об`єкта до попереднього стану.
Ухвалою Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року позов заступника прокурора Одеської області, що діє в інтересах держави в особі Одеської міської ради, визнано неподаним та повернуто позивачу.
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що при зверненні до суду з цим позовом прокурор не обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва, а саме, не обґрунтував, що Одеська міська рада не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави.
Постановою Одеського апеляційного суду від 18 червня 2021 року апеляційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області задоволено частково. Ухвалу Малиновського районного суду м. Одеси від 12 червня 2020 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що листом прокуратури Одеської області від 24 березня 2020 року № 05/1-487вих20 Одеську міську раду повідомлено про виявлені прокуратурою області порушення при використанні спірної земельної ділянки ОСОБА_1 та необхідність вжиття заходів реагування, проте будь-яких дій щодо усунення порушення Одеською міською радою не вжито, лист спрямовано до розгляду до Управління ДАБК, з відповіді якого також випливає про відсутність належного реагування, що свідчить про бездіяльність Одеської міської ради у наявних спірних правовідносинах. Водночас Одеська міська рада є органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження у спірних правовідносинах, оскільки є власником спірної земельної ділянки 
У липні 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Білоус І. І., у якій заявниця, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати, ухвалу суду першої інстанції залишити в силі.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не врахував відповідних правових висновків Верховного Суду. Прокурор не надав копій поштових відправлень або інших доказів, які б підтверджували направлення прокуратурою листа від 24 березня 2020 року № 05/1-487вих20 на адресу Одеської міської ради саме у березні 2020 року та доказів, які б підтверджували, що на адресу прокуратури Одеської області не надходила відповідь безпосередньо від Одеської міської ради. Натомість суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що прокурор не надав належних доказів на підтвердження повноважень для представництва у цій справі.
У відкритті касаційного провадження необхідно відмовити з таких підстав.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити у касаційному порядку ухвали суду першої інстанції, вказані у пунктах 3, 6, 7, 15, 16, 22, 23, 27, 28, 30, 32 частини першої статті 353 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.
Підставами касаційного оскарження вказаних судових рішень є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (частина друга статті 389 ЦПК України).
Відповідно до частини четвертої статті 394 ЦПК України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
Згідно з частиною шостою статті 394 ЦПК України ухвала про відмову у відкритті касаційного провадження повинна містити мотиви, з яких суд дійшов висновку про відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.
Проаналізувавши зміст оскаржуваного судового рішення, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою, а наведені в ній доводи не дають підстав для висновків щодо незаконності та неправильності судового рішення.
Встановлено, що заступник прокурора Одеської області, що діє в інтересах держави в особі Одеської міської ради звернувся до суду із позовом до Управління ДАБК, ОСОБА_1 про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення об`єкта до попереднього стану.
В обґрунтування підстав для звернення до суду в інтересах Одеської міської ради прокурор посилався та не, що Одеською міською радою як органом, що виконує відповідні функції у спірних правовідносинах, не вжито заходів щодо усунення виявлених порушень, незважаючи на повідомлення прокурором Одеської міської ради про наявність зазначених порушень.
Зокрема, прокурор посилався на те, що листом прокуратури Одеської області від 24 березня 2020 року № 05/1-487вих20 Одеську міську раду було повідомлено про виявлені прокуратурою області порушення при використанні спірної земельної ділянки ОСОБА_1 та необхідність вжиття заходів реагування з цього питання.
У позові прокурор зазначав, що починаючи з дня отримання Одеською міською радою вказаного листа і до дня звернення з позовом заходів щодо усунення виявлених порушень Одеською міською радою не вжито, як і не вжито відповідних заходів щодо звільнення у судовому порядку самовільно зайнятої спірної земельної ділянки, що свідчить про нездійснення уповноваженим органом своїх повноважень.
У позові також прокурор зазначав, що відповідь на лист прокуратури області надано Управлінням ДАБК Одеської міської ради, яке фактично є структурним підрозділом Одеської міської ради, з якого вбачається що об`єкт нерухомості, що на АДРЕСА_1 є об`єктом самочинного будівництва.
Разом з тим, незважаючи на направлення відповідного листа з повідомленням про наявні порушення саме на адресу Одеської міської ради, будь - яких дій щодо їх усунення Одеською міською радою не вжито та спрямовано лист до розгляду до Управління ДАБК, з відповіді якого також вбачається відсутність належного реагування, що свідчить про бездіяльність Одеської міської ради у спірних правовідносинах.
Зазначені листи були надані прокурором як додаток до позову.
Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та обґрунтовуючи наявність підстав для звернення прокурором до суду з цим позовом, апеляційний суд виходив з того, що листом прокуратури Одеської області від 24 березня 2020 року № 05/1-487вих20 Одеську міську раду повідомлено про виявлені прокуратурою області порушення при використанні спірної земельної ділянки ОСОБА_1 та необхідність вжиття заходів реагування, проте будь-яких дій щодо усунення порушення Одеською міською радою не вжито, лист спрямовано до розгляду до Управління ДАБК, з відповіді якого також випливає про відсутність належного реагування, що свідчить про бездіяльність Одеської міської ради у наявних спірних правовідносинах. Відповідно суд апеляційної інстанції зазначив про помилковість висновку суду першої інстанції про те, що при зверненні до суду прокурор не обґрунтував підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Одеської міської ради.
З таким висновком погоджується й Верховний Суд з огляду на таке.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Важливим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (рішення у справах «Korolev v. Russia» (Корольов проти Росії) від 01 квітня 2010 року; «Menchinskay v. Russia» (Менчинська проти Російської Федерації) від 15 січня 2009 року).
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France» (Ф.В. проти Франції), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Menchinskay v. Russia» (Менчинська проти Російської Федерації) ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику ЄСПЛ.
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. 
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що органом місцевого самоврядування не вживались заходи щодо поновлення порушених інтересів держави. 
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах № 923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18 та зазначила, що: «Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим. Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва».
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Одеською міською радою захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.
Тому Верховний Суд погоджується із висновком апеляційного суду про те, що прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах Одеської міської ради.
У зв`язку із наведеним Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що апеляційний суд не мав підстав для скасування ухвали суду першої інстанції.
Доводи касаційної скарги також зводяться до безпідставності, на думку заявниці, вимог прокурора по суті, що виходить за межі підстав та винятків касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною другою статті 389 ЦПК України.
Таким чином, не заслуговують на увагу доводи заявниці пронеправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права як і про те, що апеляційний суд в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у наведених у касаційній скарзі постановах Верховного Суду.
Верховний Суд зазначає, що визнаючи позовну заяву прокурора неподаною та повертаючи її, суд першої інстанції вдався по суті до оцінки доказів у справі, що є неприйнятним на стадії вирішення питання про прийняття позовної заяви та відкриття провадження у справі.
Європейський суд з прав людини зазначав, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (рішення у справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року).
Отже, відповідно до частини четвертої статті 394 ЦПК України є підстави для визнання касаційної скарги ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Білоус І. І., необґрунтованою та відмови у відкритті касаційного провадження, оскільки правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення.
Керуючись частиною четвертою та шостою статті 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду,
УХВАЛИВ:
У відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою  ОСОБА_1 , від імені якої діє адвокат Білоус Іван Ігорович, на постанову Одеського апеляційного суду від 18 червня 2021 року у справі за позовом заступника прокурора Одеської області, що діє в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - Державний реєстратор Комунального підприємства «Агенція реєстраційних послуг» Мельник Тетяна Іванівна, про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скасування рішень державного реєстратора, звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення об`єкту до попереднього стану відмовити.
Копію ухвали та додані до скарги матеріали надіслати заявниці.
Ухвала оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                                             В. В. Яремко
                                                                                                                         С. О. Погрібний
                                                                                                                         О. В. Ступак