Постанова
Іменем України
22 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 242/68/19
провадження № 61-6630св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С., 
суддів: Грушицького А. І., Калараша А. А. (суддя-доповідач), Петрова Є. В., 
Ткачука О. С.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_2 , 
відповідачі: Держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Дружківського міського суду Донецької області від 11 грудня 2020 року у складі судді Гонтар А. Л. та постанову Донецького апеляційного суду від 24 березня 2021 року у складі колегії суддів: Новікової Г. В., Гапонова А. В., Никифоряка Л. П., у справі за позовом ОСОБА_2 до Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової та моральної шкоди,
ВСТАНОВИВ:
Описова частина 
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2019 року ОСОБА_2 звернулася до суду із позовом до Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування майнової та моральної шкоди, у якому просила стягнути з Держави Україна на її користь шкоду, заподіяну терористичним актом у вигляді руйнування будинку та надвірних споруд, у розмірі 
2 296 674,00 грн та моральну шкоду у розмірі 250 000,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 посилалася на те, що вона є власником земельної ділянки та житлового будинку з надвірними спорудами, розташованими за адресою: АДРЕСА_1 . У зв`язку із проведенням бойових дій під час антитерористичної операції вона зі своєю родиною покинула місце проживання в с. Піски у 2014 році.
У середині 2016 року позивач дізналася, що в результаті потрапляння артилерійського снаряду належний їй на праві власності будинок було зруйновано.
Відомості щодо руйнування будинку зареєстровано в ЄРДР від 01 липня 
2016 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 258 КК України.
Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях листом від 12 червня 2018 року № 78/2/13/К-168/11/150 повідомило позивача про те, що 20 червня 2017 року кримінальне провадження № 12016050500001121 постановою прокурора об`єднано з кримінальним провадженням від 30 червня 2014 року № 12014050830001734 за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 
258 КК України. У вказаному кримінальному провадженні ОСОБА_2 має процесуальний статус потерпілого. Досудове розслідування триває, а провести огляд будинку правоохоронні органи не мають можливості у зв`язку з реальною небезпекою для життя та здоров`я, оскільки на території с. Піски тривають бойові дії.
Незважаючи на те, що відповідними органами не складено акти про пошкодження майна, вказаний факт підтверджено фотознімками та показами свідків.
ОСОБА_2 зверталася до Донецької обласної державної адміністрації щодо руйнування її будинку, однак вмотивованої відповіді не отримувала. При цьому зазначала, що вона готова добровільно передати свій будинок із надвірними спорудами та земельну ділянку органам державної влади. 
Разом із тим, на момент подачі позовної заяви спеціальних нормативно-правових актів, які регулюють вказане питання, державою не прийнято.
Зазначене не звільняє державу від зобов`язання надати їй компенсацію за зруйноване житло відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статті 1 Першого протоколу до Конвенції), Конституції України, Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).
Крім того, ОСОБА_2 посилалася на рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 08 січня 2004 року у справі «Айдер та інші проти Туреччини», відповідно до якого відповідальність держави носить абсолютний характер і має об`єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати життя людей і власність. При цьому відсутність об`єктивного і незалежного розслідування випадку заподіяння шкоди є самостійною підставою відповідальності держави за дії органів та їх посадових осіб.
Визначаючи розмір шкоди, завданої руйнуванням будівлі, позивач виходила із положень частини десятої статті 86 КЦЗ України та визначила її у розмірі 
1 296 674,00 грн, з розрахунку - вартість одного кв. м загальної площі будинку станом на 01 січня 2018 року по Донецькій області (показник опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України відповідно до наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 березня 2018 року № 46 «Про показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України»), що становить 11 724,00 грн, та загальна площа житлового будинку із зруйнованими спорудами, розташованими на земельній ділянці, яка становить 110,06 кв. м. Крім опосередкованої вартості спорудження житла в Донецькій області позивач включила у розрахунок 1 000 000,00 грн, які необхідні для ремонту будинку та надвірних споруд та закупівлю речей, меблів, техніки.
Крім того, зазначала, що їй було завдано моральну шкоду, яка полягає у незворотних моральних стражданнях та хвилюваннях, спричинених зруйнованим житлом, неможливістю вести звичний спосіб життя внаслідок терористичного акта, а також незабезпеченням відповідачем права на власність, гарантованого Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.
З урахуванням зазначеного, ОСОБА_2 просила суд задовольнити позовні вимоги та стягнути з Держави Україна на її користь шкоду, заподіяну терористичним актом у вигляді руйнування будинку та надвірних споруд, 
у розмірі 2 296 674,00 грн та моральну шкоду у розмірі 250 000,00 грн, 
а також судові витрати у справі.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дружківського міського суду Донецької області від 11 грудня 
2020 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного суду від 24 березня 2021 року, позовні вимоги задоволено частково. 
Стягнуто з Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України за рахунок коштів Державного бюджету України на користь ОСОБА_2 грошову компенсацію у розмірі 120 000,00 грн.
У задоволенні позовних вимог про стягнення моральної шкоди відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог у частині відшкодування моральної шкоди, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив із того, що позивачем не доведено належними та допустимими доказами, що пошкодження її майна відбулося внаслідок незаконних дії чи бездіяльності держави в особі компетентних органів, що свідчить про відсутність усіх складових елементів правопорушення, сукупність яких відповідно до статті 1167 ЦК України є підставою для відповідальності заподіювача за завдану моральну шкоду.
При цьому суди посилалися на правовий висновок, викладений Великою Палатою Верховного Суду у справі № 265/6582/16-ц та у справі 
№ 229/3692/16-ц.
Вирішуючи питання про стягнення на користь позивача грошової компенсації у розмірі 120 000,00 грн, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що правовою підставою для виплати компенсації, а не шкоди, є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 КЦЗ України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини 
і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини 
і основоположних свобод. При цьому суди керувалися принципом розумності та справедливості, використовуючи дискреційні повноваження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У квітні 2021 року засобами поштового зв`язку Кабінет Міністрів України подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дружківського міського суду Донецької області від 11 грудня 2020 року та постанову Донецького апеляційного суду від 24 березня 2021 року, підписану представником Тичиніним Я. Д., у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2021 року відкрито касаційне провадження та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
У червні 2021 року справу № 242/68/19 передано до Верховного Суду. 
Ухвалою Верховного Суду від 09 вересня 2021 року справу призначено до судового розгляду.
Межі та підстави касаційного перегляду
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 
400 ЦПК України). 
Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункти 1 та 4 частини другої статті 389 ЦПК України.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та КЦЗ України, а також практику Європейського суду з прав людини.
Судами порушено частину четверту статті 58 ЦПК України щодо визначення представника держави у справі, а також не доведено порушення прав позивача державою в особі Кабінету Міністрів України відповідно до його повноважень.
У спірних правовідносин відсутні підстави стверджувати про легітимне очікування на отримання від держави відшкодування за завдану майнову шкоду, оскільки на сьогодні відсутні умови та відповідний компенсаційний механізм відшкодування такої шкоди. Розмір відшкодування, визначений судами, є завищеним.
Крім того, у касаційній скарзі Кабінет Міністрів України вказує на необхідність відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц.
Доводи інших учасників справи
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходив.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Судами встановлено, що ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 01 грудня 2011 року є власником житлового будинку та земельної ділянки з кадастровим номером 1425585600:01:000:0176, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (а. с 16-20, т. 1).
Із копії технічного паспорту на садибний (індивідуальний) житловий будинок АДРЕСА_1 встановлено, що інвентаризаційна вартість домоволодіння за вказаною адресою станом на 06 липня 2011 року становить 134 902,00 грн та складається з житлового будинку загальною площею 84,70 кв. м; тамбуру - 13,40 кв. м; ґанку - 3,40 кв. м; літньої кухні - 36,50 кв. м; погребу під частиною будівлі - 12,30 кв. м; убиральні - 1,60 кв. м; гаражу - 62,90 кв. м; воріт та огорожі (а. с. 21-23, т. 1).
20 червня 2017 року органом досудового розслідування до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про вчинене кримінальне правопорушення за ознаками частини першої статті 258 КК України (терористичний акт), кримінальне провадження № 12016050500001121 
(а. с. 24, зворот, т. 1).
Згідно з листом Служби безпеки України № 78/2/13/к-168/11/150 
від 12 червня 2018 року ОСОБА_2 повідомлена про те, що 20 червня 2017 року кримінальне провадження № 12016050500001121 постановою прокурора об`єднано до кримінального провадження № 2014050830001734 від 30 червня 2014 року за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 258 КК України. Досудове розслідування у кримінальному провадженні триває. У кримінальному провадженні будь-якій особі про підозру повідомлено не було, рішення по кримінальному провадженню буде прийнято після встановлення осіб, причетних до вчинення кримінального правопорушення, та повідомлення про підозру. Направлено на адресу позивача витяг з Єдиного реєстру досудових розслідувань, 2 примірники пам`ятки про процесуальні права та обов`язки потерпілого (а. с. 24, т. 1).
На звернення позивача про обстеження зруйнованого будинку листом ДСНС України № 12/09/к-32 від 21 червня 2018 року повідомлено, що 
13-тим державним пожежно-рятувальним загоном (далі - ДПРЗ-ІЗ) Головного управління на адресу Ясинуватської державної районної адміністрації Донецької області було направлено лист від 07 червня 
2018 року (вих. № 13/03/1453) з проханням взяти участь у проведенні вищезазначених заходів. З отриманої відповіді слідує, що проведення комісійного обстеження за участю представників райдержадміністрації здійснити неможливо через те, що с. Піски знаходиться в зоні бойових дій та визначено як «Червона зона» через проведенням там бойових дій. Таким чином, доступ до території домоволодіння за адресою: 
АДРЕСА_1 , неможливий. Іншого механізму складення акта про пожежу законодавством не передбачено. Враховуючи вищевикладене та у зв`язку з неможливістю потрапити на місце події, скласти акт про пожежу та надати інші відповідні документи не виявляється можливим. Додатково повідомлено, що на адресу Краматорського відділу поліції ГУ НП в Донецькій області 20 червня 
2018 року направлено лист про необхідність вжиття заходів, пов`язаних зі здійсненням додаткового виїзду слідчо-оперативної групи для проведення огляду місця події, складення передбачених законодавством документів після відновлення на цій території конституційного ладу (а. с. 26, т. 1).
Факт пошкодження будинку, який належить позивачу, підтверджено фотознімками (а. с. 29-31, т. 1) та поясненнями свідків ОСОБА_3 , ОСОБА_4 .
Відповідно до копії листа Департаменту з питань цивільного захисту, мобілізаційної та оборонної роботи Донецької обласної державної адміністрації обстеження зруйновного (пошкодженого) будинку позивача, розташованого на території с. Піски, буде можливим після припинення бойових дій, розмінування території та дозволу на це військових та органів ліквідації надзвичайних ситуацій. Крім того, вирішення питання щодо відшкодування шкоди, завданої майну потерпілої внаслідок АТО, буде можливе після його законодавчого врегулювання та визначення відповідного механізму такого відшкодування (а. с. 174, т. 1).
Листом Департаменту житлово-комунального господарства Донецької обласної державної адміністрації на звернення ОСОБА_2 також повідомлено про неможливість провести обстеження її пошкодженого/зруйнованого житлового будинку до закінчення бойових дій у с. Піски (а. с. 178, т. 1).
Листом Департаменту з питань цивільного захисту, мобілізаційної та оборонної роботи Донецької обласної державної адміністрації на звернення ОСОБА_2 повідомлено про відсутність можливості у облдержадміністрації, обласної військово-цивільної адміністрації, враховуючи положення чинного законодавства, прийняти житло позивача, зруйноване внаслідок проведення антитерористичної операції та виплатити компенсацію за нього (а. с. 172-173, т. 1).
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення 
від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до статті 400 ЦПК України під час розгляду справи в касаційному порядку суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Перевіривши наведені у касаційній скарзі доводи, врахувавши аргументи, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права 
Згідно з частиною першою статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. 
Згідно зі статтею 5 ЦПК України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону.
Статтею 10 ЦПК України визначено, що суд при розгляді справи керується принципом верховенства права.
Верховний Суд зазначає, що справедливість судового розгляду повинна знаходити свою реалізацію, зокрема у здійсненні судом правосуддя без формального підходу до розгляду кожної конкретної справи. Дотримання цього принципу є гарантією того, що учасник справи, незалежно від рівня фахової підготовки та розуміння певних вимог цивільного судочинства, має можливість забезпечити захист своїх прав та інтересів.
Забороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини.
Частиною першою статті 15 ЦК України передбачено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно зі статтею 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, в тому числі, відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди, відшкодування моральної (немайнової) шкоди.
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову.
Предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Таким чином, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду робить висновок про те, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту. Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору.
У справі, що переглядається, звертаючись до суду із позовом про відшкодування майнової та моральної шкоди, завданої терористичним актом у вигляді руйнування будинку та надвірних споруд, ОСОБА_2 нормативно-правовим обґрунтуванням позову зазначала статтю 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статтю 41 Конституції України, статті 22, 319, 321 ЦК України, статтю 
19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 КЦЗ України, посилаючись при цьому на непорушність права власності.
Принцип непорушності права власності регламентовано статтею 
41 Конституції України, відповідно до якої кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним. Вказаний принцип також закріплено у статті 321 ЦК України та статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив із того, що правовою підставою для виплати компенсації, а не шкоди, є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 КЦЗ України, 
а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини 
і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини 
і основоположних свобод.
Колегія суддів із зазначеним висновком судів першої та апеляційної інстанцій погоджується з огляду на наступне.
Статтею 21 Конституції України передбачено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
У статті 22 Конституції України проголошено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. Підтвердженням того виступають положення самих міжнародних договорів про права людини, які не виключають їх застосування у період збройних конфліктів, хоча й передбачають можливість відступу держави від окремих зобов`язань під час надзвичайної ситуації.
У рішенні ЄСПЛ від 08 січня 2004 року у справі «Айдер та інші проти Туреччини» (Ауder аnd Оthers v. Тurкеу) зроблено висновок про те, що відповідальність держави носить абсолютний характер і має об`єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати життя людей і власність (пункт 70).
Отже, правова позиція ЄСПЛ ґрунтується на принципі про абсолютну відповідальність держави, зобов`язаної забезпечити в суспільстві мир і порядок та особисту безпеку людей, що знаходяться під її юрисдикцією. Тому порушення громадського порядку і миру, створення загрози безпеці людей є для держави самостійними підставами відповідальності за заподіяну шкоду.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів.
Положення преамбули Конвенції передбачають, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави з гарантування прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні зобов`язання.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки: держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може полягати у прийнятті законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпеченні реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися «легітимне очікування» (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язане з майновим інтересом (див. рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia), заява № 44912/98, § 49-50).
Тобто особа, яка має майновий інтерес, може розглядатися як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві.
Разом із тим, на час виникнення спірних правовідносин у законодавстві України не тільки не було визначеної процедури виплати зазначеного відшкодування (див. для порівняння рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06, 
§ 42), а й чітких умов, необхідних для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності 
від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine), заява № 54904/08).
У справі, що переглядається, звертаючись до суду із позовом, ОСОБА_2 як на правову підставу позову посилалася, зокрема, на положення статті 
19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 КЦЗ України.
Колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що до спірних правовідносин зазначені норми матеріального права не підлягають застосуванню з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Закону «Про боротьбу з тероризмом» відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Так само відшкодування шкоди, заподіяної організації, підприємству або установі терористичним актом, провадиться в порядку, визначеному законом.
Зміст наведеної статті дає підстави для висновку, що у цій статті визначено лише джерело відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом - кошти державного бюджету, проте стаття не містить ні підстав, ні порядку (механізму) такого відшкодування.
Тобто до сьогодні в Україні не прийнято спеціального закону, норми якого закріплювали б механізм відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом.
Відповідно до пункту 22 статті 92 Конституції України засади цивільно-правової відповідальності визначаються виключно законами України. Зазначене положення унеможливлює застосування аналогії закону до будь-яких відносин, пов`язаних з відшкодуванням шкоди. Таким чином, у системі права України немає правових норм прямої дії, які б закріплювали механізм відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом. Норми статті 
19 Закону «Про боротьбу з тероризмом» у такого роду правових ситуаціях не можуть бути застосовані у зв`язку з відсутністю згаданого в тексті цієї статті спеціального закону.
Відповідно до статті 85 КЦЗ України відшкодування матеріальних збитків постраждалим внаслідок надзвичайних ситуацій здійснюється у порядку, визначеному законом. У свою чергу, стаття 86 КЦЗ України має вузьку сферу застосування і спрямована на забезпечення житлом внаслідок надзвичайних ситуацій, тобто регламентує лише окремі аспекти відносин щодо забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій. 
Отже, дія норм КЦЗ України поширюється винятково на прямо зазначені в ньому суспільні відносини щодо захисту від надзвичайних ситуацій, спричинених терористичними актами. Однак про правове регулювання відносин з відшкодування шкоди, завданої терористичним актом, у 
КЦЗ України не йдеться. Таким чином, норми КЦЗ України не можуть бути застосовані до ситуацій, у яких майнову шкоду було спричинено терористичним актом. Вважати можливим застосування цієї статті аналогією для відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом, немає підстав із мотивів, наведених вище.
Таким чином, суди дійшли правильного висновку про відсутність підстав для застосування до спірних правовідносин положень статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 КЦЗ України, а тому безпідставними є доводи касаційної скарги про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та КЦЗ України.
Разом із тим, звертаючись до суду із позовом, ОСОБА_2 посилалася також на те, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції в частині невиконання нею свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку, на відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акта майно, 
на обов`язок держави захищати власність у розумінні правової позиції ЄСПЛ.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. рішення ЄСПЛ від 03 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії» (Kotov v. Russia), заява № 54522/00).
Як зазначалося вище, закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням будинку внаслідок терористичного акта, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. 
Таким чином, відсутність на час виникнення спірних правовідносин та на час розгляду справи судами попередніх інстанцій у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються згідно зі статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
Аналогічні правові висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц (провадження № 14-17цс19).
Доводи касаційної скарги про необхідність відступу від висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, колегія суддів відхиляє, оскільки Кабінет Міністрів України не навів належних правових та обґрунтованих підстав для такого відступу. Крім того, до повноважень Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду не належить питання щодо відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, а клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду скаржником не заявлено.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що необхідність встановлення компенсаційного механізму за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту підтверджена у численних рішеннях ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах: «Лоїзіду проти Туреччини» (Loizidou v.Turkey) від 18 грудня 1996 року, заява № 15318/159; «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armenia) від 16 червня 2015 року, заява № 13216/05; «Саргсян проти Азербайджану» (Sargsyan v. Azerbaijan) від 16 червня 2015 року, заява 
№ 40167/06).
На підставі релевантної практики ЄСПЛ, яка є сталою, з урахуванням положень статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», відповідно до якої практика ЄСПЛ є джерелом права в Україні, так само виникають легітимні очікування щодо отримання компенсації за пошкоджене/зруйноване майно в результаті проведення антитерористичної операції, а мовою ЄСПЛ - збройного конфлікту на території, підконтрольній уряду України.
У будь-якому випадку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що коли в обставинах цієї справи стоїть питання у застосуванні концепції легітимних очікувань особи чи позитивних зобов`язань держави, перевагу мають позитивні зобов`язання держави.
Обов`язком Верховного Суду є формування практики, заповнення прогалин у законодавстві, дотримуючись принципу верховенства права та пріоритетності захисту прав людини.
Враховуючи відсутність в Україні спеціальних підзаконних нормативно-правових актів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його майну, яке було пошкоджене або знищене під час проведення антитерористичної операції на окремих територіях Донецької та Луганської областей, а також порядку визначення її розміру, колегія суддів, вважає, що позивачем доведено, що певний позитивний обов`язок державою не був виконаний стосовно її права власності на таке майно, а тому порушення її права, встановленого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, підлягає захисту шляхом виплати компенсації від держави.
Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Верховного Суду від 25 березня 2020 року у справі № 757/50562/16-ц, від 04 березня 2020 року у справі № 646/5063/17-ц, від 04 березня 2020 року у справі № 237/557/18-ц, від 02 червня 2021 року у справі № 423/455/18, від 24 лютого 2021 року у справі № 757/64572/16-ц, від 01 вересня 2021 року у справі № 409/2390/16-ц, від 18 березня 2020 року у справі № 757/43306/16-ц, що свідчить про сталість судової практики у спірних правовідносинах.
З урахуванням вказаних норм права та сталої судової практики, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про право ОСОБА_2 на виплату компенсації на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є правильними.
Доводи Кабінету Міністрів України про те, що до його повноважень не належить відшкодування шкоди, завданої терористичним актом, і Кабінет Міністрів України не є належним представником Держави Україна у цій справі не можуть бути взяті до уваги. Позивач правильно визначила Кабінет Міністрів України представником Держави Україна як відповідача, оскільки Кабінет Міністрів України має повноваження не тільки з організації боротьби з тероризмом в Україні, але й зі забезпечення її необхідними силами, засобами та ресурсами (частина перша статті 4 Закону України «Про боротьбу з тероризмом»). Враховуючи особливості процесуального представництва Держави Україна як сторони справи та характер спірних правовідносин, колегія суддів вважає відповідний довід касаційної скарги необґрунтованим.
Оскільки доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують, на законність та обґрунтованість оскаржуваних судових рішень не впливають, судові процедури повинні бути справедливі для всіх учасників процесу, що відповідає положенням статті 6 Конвенції, а тому колегія суддів вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. 
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
Згідно з частиною першою статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку, що оскаржуване судове рішення постановлено без додержанням норм матеріального і процесуального права та зводяться до переоцінки доказів у справі, що відповідно до положень статті 400 ЦПК України знаходиться поза межами повноважень Верховного Суду. У зв`язку з наведеним, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 400, 409, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.
Рішення Дружківського міського суду Донецької області від 11 грудня 
2020 року та постанову Донецького апеляційного суду від 24 березня 
2021 року залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Головуючий                                                                  В. С. Висоцька
 
Судді:                                                                            А. І. Грушицький
 
А. А. Калараш
 
Є. В. Петров
 
О. С. Ткачук