ПОСТАНОВА
Іменем України
14 липня 2021 року 
Київ
справа №127/14792/17
адміністративне провадження №К/9901/167/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Кравчук В.М., Єзеров А.А., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 25.10.2017 (суддя - Жмудь О.О.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 (судді - Матохнюк Д.Б., Боровицький О.А., Сапальова Т.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради про визнання нечинною та скасування постанови,
встановив: 
У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради від 14.04.2017 №406 про притягнення його до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП та закрити провадження в адміністративній справі.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником нежитлових приміщень літери «А» - І поверх - пр. №139: №1-№4 - 63, 9 кв. м. та літери «А» - І поверх - пр. №140: №1-№6 - 53, 8 кв. м., розташованих у АДРЕСА_1 .
22.02.2013 представниками відділу контролю за використанням територій та сплати місцевих податків Департаменту самоврядного контролю Вінницької міської ради було складено акт перевірки дотримання вимог закону при використанні земель м. Вінниці, згідно з яким позивачу було рекомендовано звернутись до Вінницької міської ради за оформленням документів на право користування земельною ділянкою.
31.03.2017 головним інспектором КП ВМР «Муніципальна поліція» Грома О.Ю. складено протокол про адміністративне правопорушення серії ОВ №000256, в якому зазначено, що ОСОБА_1 , усвідомлюючи свої протиправні дії, станом на 31.03.2017, умисно не вжив заходів по укладенню з Вінницькою міською радою земельного сервітуту на частину земельної ділянки прибудинкової території за адресою: АДРЕСА_1 , де розміщено нежитлове приміщення для комерційного використання, загальною площею 63,9 кв.м. та 53,8 кв.м. які на праві власності належать позивачу та використовуються без відповідних документів, що засвідчують право на їх використання та володіння, чим вчинив правопорушення передбачене ст.152 КУпАП - порушення правил благоустрою території населеного пункту, а саме: п.п. 6.13.1 (22); 8.6.4 «Правил благоустрою міста Вінниці» і посягнув на встановлений громадський порядок.
14.04.2017 адміністративна комісія при виконавчому комітеті Вінницької міської ради за результатами розгляду протоколу винесла постанову №406 про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 1360,00 грн. за вчинення правопорушення, передбаченого ст.152 КУпАП.
Не погодившись з такою постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що наданими на розгляд адміністративної комісії при Виконавчому комітеті Вінницької міської ради матеріалами не доведено наявність його вини у вчиненні адміністративного правопорушення, події і складу адміністративного правопорушення передбаченого ст. 152 КУпАП України.
Зокрема посилався на те, що ні КУпАП, ні Правилами благоустрою м. Вінниці не передбачено такого складу адміністративного правопорушення як «умисне не вжиття заходів по укладенню з Вінницькою міською радою договору земельного сервітуту на частку земельної ділянки прибудинкової території». Крім того, сама по собі належність приміщень ОСОБА_1 не свідчить про їх використання саме ним, адже нежитлове приміщення площею 63,9 кв.м. не використовується, а нежитлове приміщення площею 53,8 кв.м., використовується ТОВ «Владібор» за договором позички від 19.10.2016 для стоматологічної практики (Ліцензія МОЗ Серія АВ №554545 від 22.07.2010).     
Крім того посилався на те, що адміністративною комісією розгляд справи про адміністративне правопорушення повно та всебічно не було проведено, в результаті чого при винесенні постанови було враховано склад правопорушення, яке взагалі не може бути застосовано до даної ситуації (п.п. 8.6.4 - щодо святкових, розважальних та святкових заходів). 
Постановою Вінницького міського суду Вінницької області від 25.10.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню Правила благоустрою території міста Вінниці, затверджені рішенням Вінницької міської ради №104 від 01.03.2011, відповідно до      п.п. 6.13.1 (22) яких, на об`єктах благоустрою забороняється займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.
Оскільки позивачем здійснюється підприємницька діяльність у нежитловому приміщенні, розміщеному у багатоквартирному житловому будинку без укладання договору земельного сервітуту на земельну ділянку, під таким приміщенням, суди дійшли висновку, що накладаючи на позивача адміністративне стягнення у вигляді штрафу, відповідач діяв на підставі, в межах     та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом судами нор матеріального та процесуального права, просить їх скасувати, та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що в його діях відсутній склад адміністративного правопорушення, оскільки ним не здійснювалось самовільне зайняття земельної ділянки, жодних перепланувань на такій він не проводив та не використовував для комерційних потреб, оскільки не веде підприємницької діяльності та не є суб`єктом господарювання.
Посилався на те, що вхід до його нежитлових приміщень облаштований з боку тротуару загального користування. Крім того такий передбачений Робочим проектом (Архітектруним рішенням) до будівництва житлового будинку, в якому вони знаходяться. Таким чином, звинувачення його в самовільному зайнятті земельної ділянки під входом є безпідставними, оскільки такий влаштував не він, а забудовник об`єкту.
Крім того, притягнення його до адміністративної відповідальності відбулось, в тому числі, за порушення п.п.8.6.4 Правил, яким забороняється розміщення та діяльність об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством. Водночас, жодних, передбаченим цим пунктом об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування та побуту, в належних йому нежитлових приміщеннях немає, а дозвільні документи щодо діяльності стоматологічного кабінету є в наявності та знаходяться в матеріалах справи.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.
За змістом частини першої статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
За правилами п.п. 7 п. "а" ч. 1 ст. 30 зазначеного Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, організація благоустрою населених пунктів.
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" (далі - Закон №2807-IV) благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 10 Закону №2807-IV до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.
Згідно з ч. 2 ст. 17 цього Закону громадяни у сфері благоустрою населених пунктів зобов`язані дотримуватися правил благоустрою територій населених пунктів, не порушуючи права і законні інтереси інших суб`єктів благоустрою населених пунктів.
Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону №2807-IV правила благоустрою території населеного пункту - нормативно-правовий акт, яким установлюються вимоги щодо благоустрою території населеного пункту. 
Правила розробляються на підставі Типових правил благоустрою території населеного пункту для всіх сіл, селищ, міст і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
Рішенням Вінницької міської ради №104 від 01.03.2011 затверджені Правила благоустрою території міста Вінниці (далі - Правила), які є нормативно-правовим актом, яким установлюється порядок благоустрою та утримання об`єктів благоустрою міста Вінниці, визначаються правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні основи благоустрою.
Згідно з пунктом 6.13.1 (22) Правил на об`єктах благоустрою забороняється займати самовільно земельні ділянки і використовувати їх при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею.
Пунктом 8.6.4 Правил встановлено заборону розміщення та діяльність об`єктів у сфері торгівлі, громадського харчування, послуг та побуту без наявності відповідних погоджень та дозвільних документів, визначених цими Правилами та діючим законодавством.
Згідно з рішенням Вінницької міської ради №302 від 24.06.2016 здійснення підприємницької діяльності у нежитлових приміщеннях, розміщених у багатоквартирних житлових будинках, може бути розпочато виключно за умови укладання договору земельного сервітуту на земельну ділянку, під такими приміщеннями (їх частинами) з урахуванням пропорційної частки прибудинкової території.
Відповідно до ст. 152 КУпАП порушення державних стандартів, норм і правил у сфері благоустрою населених пунктів, правил благоустрою територій населених пунктів - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб`єктів підприємницької діяльності - від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути розпочато, а розпочате підлягає закриттю за таких обставин: відсутність події і складу адміністративного правопорушення.
Статтею 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки.
Відповідно до статті 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 здійснюючи підприємницьку діяльність у нежитловому приміщенні, розміщеному у багатоквартирному житловому будинку, не уклав з Вінницькою міською радою договір земельного сервітуту на частку земельної ділянки під таким приміщенням, що на переконання відповідача є самовільним зайняттям земельної ділянки та дійшли висновку про наявність допущеного позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
Так, справа з правовідносинами, які є подібними до правовідносин у справі що розглядається, вже була предметом розгляду Верховного Суду.
Зокрема у постанові від 30.10.2018 у справі №127/12930/17 Верховний Суд дійшов наступних висновків: 
«? ...? згідно з положеннями статті 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.
Згідно положень частини першої статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Суперечливе формулювання нормативних приписів нівелює таку гарантію.
Статтею 16 Закону України "Про благоустрій населених пунктів встановлено вичерпний перелік обмежень при використанні об`єктів благоустрою, серед яких відсутнє самовільне зайняття земельної ділянки.
Зважаючи на викладене, суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що самовільне зайняття земельної ділянки не відноситься до порушення правил благоустрою, оскільки є окремим складом іншого адміністративного правопорушення, передбаченого Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Таким чином, до спірних правовідносин підлягає застосуванню нормативно-правовий акт вищої юридичної сили, яким у цьому випадку є Кодекс України про адміністративні правопорушення, а не Правила  благоустрою території міста Вінниці, затверджені рішенням Вінницької міської ради №104 від 01 березня 2011 року.
Отже, висновок відповідача про вчинення позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що полягає у порушенні вимог підпункту 22 пункту 6.13.1 Правил благоустрою території міста Вінниці, затверджених рішенням Вінницької міської ради №104 від 01 березня 2011 року, є неправомірним.»
Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаного правового висновку.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що самовільне зайняття земельної ділянки, яке полягає у її використанні при відсутності документа, що засвідчує право на використання та володіння землею, не відноситься до порушення правил благоустрою, оскільки є окремим складом іншого адміністративного правопорушення. Крім того, підпунктом 22 пункту 6.13.1 Правил благоустрою території міста Вінниці, затверджених рішенням Вінницької міської ради №104 від 01.03.2011 розширено, порівняно із законом, перелік встановлених законом обмежень при використанні об`єктів благоустрою шляхом віднесення до таких обмежень самовільного зайняття земельної ділянки, а тому вказаний пункт Правил не підлягає застосуванню до спірних правовідносин.
З огляду на викладене, висновок відповідача про вчинення позивачем правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що полягає у порушенні вимог підпункту 22 пункту 6.13.1 Правил благоустрою території міста Вінниці, є неправомірним.
Частиною 3 ст. 286 КАС України визначено, що за наслідками розгляду справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності місцевий загальний суд як адміністративний має право, зокрема, скасувати рішення суб`єкта владних повноважень і закрити справу про адміністративне правопорушення.
Враховуючи викладене, позовні вимоги про визнання протиправною та скасування постанови адміністративної комісії при виконавчому комітету Вінницької міської ради від 14.04.2017 №406 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП та закриття проваження в адміністративній справі, підлягають задоволенню.
За правилами частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи викладене, у зв`язку з неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм матеріального права, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про задоволення позовних вимог.
Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 25.10.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14.12.2017 - скасувати.
Позов ОСОБА_1 задовольнити.
Визнати протиправною та скасувати постанову адміністративної комісії при виконавчому комітеті Вінницької міської ради №406 від 14.04.2017 про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст. 152 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Справу про адміністративне правопорушення - закрити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук