ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2021 року

м. Київ
справа № 757/57777/17-а
адміністративне провадження № К/9901/2716/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Печерського районного суду м. Києва від 27.03.2018 (суддя Остапчук Т.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018 (колегія у складі суддів Кузьменка В. В., Василенка Я. М., Шурка О.І.)
у справі №757/57777/17-а 
за позовом ОСОБА_2 
до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області 
про визнання дій незаконними.

І. РУХ СПРАВИ

1.          29.09.2017 ОСОБА_2 (позивач) звернулася до суду з позовом до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області (відповідач), в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Козинської селищної ради VII скликання від 14.09.2017 № 7 в частині вилучення земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0024, яка належить громадянці ОСОБА_2 , орієнтовним розміром 0,0085 га, з мотивів суспільної необхідності, а саме для будівництва розворотного майданчика.
2.          Постановою Печерського районного суду міста Києва від 27.03.2018, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018, позов задоволено.
3.          21.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на ці судові рішення, в якій ОСОБА_1 просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2019 відкрито касаційне провадження.
5.          Скаржник клопотав про розгляд справи за участі сторін, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 є власником земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0024 на підставі державного акту на право власності на землю серія ІІ-КВ №028942 від 08.04.1999 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування житлового будинку. Земельна ділянка була придбана позивачем у 1998 році. У цьому ж році сім`єю позивачки на цій ділянці побудовано будинок.
7.          У 1998 році інститутом УДНДІПМ "Діпромісто" був розроблений Генеральний план селища Козин, який було розраховано на строк 10 років (до 2008 року). Генеральний план впорядковував існуючу планувальну структуру селища, були виділені нові території під житлову та громадську забудову, резервувались території на перспективу для різного функціонального призначення. Інститутом УДНДІПМ "Діпромісто" у 2001 році було розроблене містобудівне обґрунтування зміни меж селища Козин, яке обґрунтовувало розширення меж селища до площі 3071 га.
8.          Рішенням Козинської селищної ради №1 від 01.04.2013 термін дії Генерального плану 1998 року, з урахуванням пропозицій містобудівного обґрунтування 2001 року, було продовжено (пролонговано) і визнано таким, що є безстроковим. Детальний план території смт. Козин Обухівського району Київської області, містобудівну документацію, що визначає планувальну організацію та розвиток території, було розроблено та затверджено у 2013 році.
9.          Починаючи з 2013 року, ОСОБА_3 (суміжний землевласник, яка зареєстрована та проживає у місті Київ) неодноразово зверталася до Козинської селищної ради із заявами, в яких просила облаштувати майданчик для розвороту автомобілів на АДРЕСА_1 згідно затвердженої у 2013 році містобудівної документації.
10.          У рішенні №12/6 від 14.11.2013 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_3 " Козинською селищною радою визнано недоцільним облаштування розворотного майданчику на АДРЕСА_1 та розроблення технічної документації щодо облаштування такого розворотного майданчика на землях, що перебувають у приватній власності за рахунок Козинської селищної ради.
11.           ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Козинської селищної ради, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення Козинської селищної ради №12/6 від 14.11.2013 "Про розгляд заяви гр. ОСОБА_3 ". Постановою Обухівського районного суду Київської області від 02.06.2014, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 28.10.2014, позов ОСОБА_3 задоволено.
12.          На виконання постанови Обухівського районного суду Київської області від 02.06.2014 Козинською селищною радою прийнято рішення №8 від 13.05.2015 "Про повторний розгляд заяви гр. ОСОБА_3 від 29.10.2013 та виконання рішення суду". Вирішено ухвалити заздалегідь визначене за змістом Обухівським районним судом рішення щодо облаштування майданчика для розвороту автомобілів на АДРЕСА_1 на земельних ділянках, що належать гр. ОСОБА_3 на праві власності та за рахунок гр. ОСОБА_3 .
13.          Козинська селищна рада VII скликання 14.09.2017 прийняла рішення "Про примусове вилучення частин земельних ділянок громадян ОСОБА_4 та ОСОБА_3 з мотивів суспільної необхідності для будівництва розворотного майданчика та звернення до суду". 
14.          В рішенні зазначено:  
Ініціювати процедуру примусового вилучення частини земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0009, яка належить на праві власності гр. ОСОБА_3 орієнтовним розміром 0,0031 га та частини земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0024, яка належить на праві власності гр. ОСОБА_2 орієнтовним розміром 0,0085 га для будівництва розворотного майданчика по АДРЕСА_1 . 
Звернутись до суду з адміністративним позовом про примусове відчуження частини земельної ділянки кадастровий номер кадастровий номер 3223155400:05:100:0009, яка належить на праві власності гр. ОСОБА_3 орієнтовним розміром 0,0031 га та частини земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0024, яка належить на праві власності гр. ОСОБА_2 орієнтовним розміром 0,0085 га для будівництва розворотного майданчика по АДРЕСА_1 .
15.          Позивач з цим рішенням не погодилася, що стало причиною звернення до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

16.          Позивач вважає, що рішення відповідача не відповідає вимогам законодавства України, яке регулює питання відчуження земельних ділянок, які перебувають у власності фізичних осіб, для суспільних потреб, основ містобудування та містобудівної діяльності, чим порушив охоронюваний інтерес позивача.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, Козинська селищна рада VII скликання при прийнятті оскаржуваного рішення діяла не обґрунтовано, тобто без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, порушила принцип рівності перед законом, порушила необхідний баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів ОСОБА_2 і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          У касаційній скарзі ОСОБА_1 наголошує, що висновки судів першої та апеляційної інстанції є передчасними, їх зроблено без повного та всебічного з`ясування обставин, що мають значення для справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.
19.          Зазначає, що судами неправомірно не застосовано п. 6.29 ДБН Б.2.4-1.94, внаслідок чого знівельовано детальний та генеральний плани смт. Козин.
20.          Крім того, предметом розгляду цієї справи є правомірність прийняття відповідачем рішення, а не наявність підстав для вилучення земельної ділянки, тобто суди вийшли за межі доказування у справі.
21.          Твердження суду апеляційної інстанції про те, що розворотний майданчик не належить до об`єктів транспортної інфраструктури, спростовується роз`ясненням Мінекономрозвитку№3302-01/38216-06 від 15.11.2016.
22.          20.12.2019 надійшов відзив від позивача, в якому останній зазначає про правомірність рішення судів першої та апеляційної інстанції та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
23.          Вважає, що звернення одразу до суду про примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності без попередньої процедури погодження з власником можливого викупу є незаконним.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24.          Верховний Суд дослідив в межах доводів касаційної скарги та відзиву правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
25.          У ст. 149 Земельного кодексу України визначено порядок вилучення земельних ділянок із постійного користування.
26.          Земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють розпорядження земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу.
27.          Вилучення земельних ділянок здійснюється за письмовою згодою землекористувачів, а в разі незгоди землекористувачів - у судовому порядку. Справжність підпису на документі, що підтверджує згоду землекористувача на вилучення земельної ділянки, засвідчується нотаріально.
28.          Закон України «Про відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» від 17.11.2009 № 1559-VI (Закон № 1559):
29.          Законом № 1559 визначені правові, організаційні та фінансові засади регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності.
30.          Законом № 1559 передбачена можливість як викупу земельної ділянки для суспільних потреб, так і примусового відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності в разі недосягнення згоди з власником земельної ділянки за процедурою відчуження (викупу) ділянки для суспільних потреб.
31.          Відповідно до ст. 1 Закону  № 1559 примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, з мотивів суспільної необхідності - перехід права власності на земельні ділянки, інші об`єкти нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, до держави чи територіальної громади з мотивів суспільної необхідності за рішенням суду; суспільна необхідність - обумовлена загальнодержавними інтересами або інтересами територіальної громади виключна необхідність, для забезпечення якої допускається примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, у встановленому законом порядку.
32.          Положенням абзацу 2 ч. 3 ст. 4 Закону  № 1559  передбачено, що примусове відчуження земельних ділянок, інших об`єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості на підставі та в порядку, встановлених законом.
33.          Відповідно до ст. 15 Закону  № 1559  у разі неотримання згоди власника земельної ділянки, інших об`єктів  нерухомого майна, що на ній розміщені, з викупом цих об`єктів для суспільних потреб зазначені об`єкти можуть  бути примусово  відчужені у державну чи комунальну власність лише як виняток з мотивів суспільної необхідності і виключно під розміщення: 
-          об`єктів національної безпеки і оборони; 
-          лінійних об`єктів та об`єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових  терміналів,  електростанцій) та об`єктів, необхідних для їх експлуатації; 
-          об`єктів, пов`язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення; 
-          об`єктів природно-заповідного фонду; 
-          кладовищ. 
34.          Примусове відчуження  земельної ділянки, інших  об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, допускається, як виняток, з мотивів суспільної необхідності лише  в  разі,  якщо  будівництво зазначених у частині першій цієї статті об`єктів передбачається здійснити із застосуванням оптимального  варіант  з урахуванням економічних, технологічних, соціальних, екологічних та інших чинників. 
35.          Примусове відчуження  земельних  ділянок,  інших  об`єктів нерухомого  майна,  що  на  ній  розміщені,  з мотивів суспільної необхідності здійснюється за рішенням суду. 
36.          Тобто процедура вилучення земельної ділянки з постійного користування містить низку самостійних етапів, а саме: 1) прийняття рішення про вилучення земельної ділянки органом місцевого самоврядування (рішення про намір вилучити земельну ділянку, яке розглядається актом початку процедури вилучення); 2) інформування та отримання згоди суб`єкта постійного землекористування; 3) вжиття заходів щодо компенсації збитків землекористувачу; 4) звернення органу, який прийняв рішення про вилучення земельної ділянки, до суду для вирішення питання про її вилучення та припинення права постійного землекористування (за відсутності згоди землекористувача); 5) прийняття рішення про припинення права користування земельною ділянкою або її частиною та реєстрація такого припинення.
37.          Відповідно до ч. 1 ст. 149 ЗК України рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки слід уважати документом, який підтверджує намір вилучити земельну ділянку у землекористувача. Таким рішенням ініціюється процедура вилучення земельної ділянки, зокрема й для суспільних потреб. Таке рішення є виявом наміру територіальної громади (держави) в особі відповідних органів як власника землі про вилучення земельної ділянки, зокрема для суспільних потреб. Саме в рішенні, яким ініціюється процедура вилучення земельної ділянки, а не в рішенні про припинення права постійного користування земельною ділянкою, визначально повинні бути вказані: межі, площа та інші ідентифікаційні характеристики земельної ділянки, яка планується до вилучення; суспільні потреби, для яких ця ділянка має бути вилучена, а також інші умови такого вилучення (в т.ч. і порядок відшкодування збитків, спричинених вилученням, тощо). Необхідність зазначення всіх цих даних у рішенні зумовлена тим, що землекористувач, до якого згодом звертатиметься владний суб`єкт для надання згоди щодо такого вилучення, повинен бути обізнаним зі всіма обставинами, на що він надає згоду. 
38.          У разі згоди землекористувача на вилучення у нього ділянки, суб`єкти звернення приймають рішення про припинення права постійного користування земельною ділянкою, яке слугує підставою для здійснення подальших реєстраційних дій щодо такої землі. За відсутності згоди землекористувача на вилучення земельної ділянки, питання вирішується у судовому порядку. 
39.          Аналіз вищенаведених норм законодавства дає підстави для висновку, що у випадку незгоди особи з вилученням у неї земельної ділянки з постійного користування, зацікавлений суб`єкт владних повноважень, що ініціює вилучення, повинен звернутися до суду та довести наявність відповідних підстав та умов. 
40.          Рішення органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки є документом, який засвідчує лише намір припинити відповідній особі право на постійне користування земельною ділянкою, як мети відповідної процедури. Це рішення є першою стадією процедури у разі заперечення вилучення земельної ділянки .
41.          Таким чином, рішення органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки з мотиву суспільних потреб не підлягає оскарженню землекористувачем в суді, оскільки таке рішення не спричинює настання правових наслідків для такої особи, якщо вона заперечує проти такого вилучення, а отже,  і не може порушувати її прав. Правомірність такого рішення оцінюється адміністративним судом під час розгляду справи за позовом органу місцевого самоврядування про вилучення земельної ділянки. 
42.          Як слідує зі змісту положень частини другої статті 95 ЗК України права землекористувачів, в тому числі право на постійне користування земельною ділянкою, підлягають захисту та відновленню, однак лише у разі їх порушення (в даному випадку органом місцевого самоврядування - власником земельної ділянки), зокрема шляхом прийняття рішення, що спричинює або вже спричинило для суб`єкта (громадянина) настання правових наслідків щодо обсягу права постійного користування земельною ділянкою.
43.          У справі, що розглядається, рішення органу місцевого самоврядування щодо вилучення земельної ділянки з постійного користування безпосередньо не має правових наслідків для користувача земельною ділянкою.
44.          Враховуючи вищезазначене, Суд дійшов висновку, рішення Козинської селищної ради VII скликання від 14.09.2017 № 7 в частині вилучення земельної ділянки кадастровий номер 3223155400:05:100:0024, яка належить громадянці ОСОБА_2 , орієнтовним розміром 0,0085 га, з мотивів суспільної необхідності, а саме для будівництва розворотного майданчика, не підлягає судовому оскарженню.
45.          При цьому, у постанові від 01.07.2020 у справі №9901/48/20 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом".
46.          З огляду на вищенаведене, позивач не має права на звернення до суду з метою оскарження рішення Козинської селищної ради VII скликання від 14.09.2017 № 7в жодному виді провадження, а тому провадження у цій частині справи підлягає закриттю.
47.          Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
48.          З огляду на викладене, колегія суддів не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову та вважає що провадження у справі підлягає закриттю.
Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Печерського районного суду м. Києва від 27.03.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.12.2018 у справі №757/57777/17-а скасувати, провадження у справі №757/57777/17-а закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб