ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
16 червня 2021 року
м. Київ
 
Справа № 9901/382/20
Провадження № 11-6заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Князєва В. С.,
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю: 
секретаря судового засідання Яроша Д. В.,
представниці відповідача - Нарольської Т. С.,
розглянула у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції справу № 9901/382/20 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, третя особа - Президент України Зеленський Володимир Олександрович, про визнання протиправними та скасування рішень
за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу 
Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2020 року 
(суддя Соколов В. М.).
 
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   ОСОБА_1 14 грудня 2020 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа - Президент України Зеленський В. О., у якому просить визнати протиправними та скасувати рішення ВРП про внесення подання про призначення:
-    ОСОБА_2 - на посаду судді Шевченківського районного суду м. Запоріжжя (рішення від 12 листопада 2020 року № 3096/0/15-20);
-    ОСОБА_3 - на посаду судді Жовтневого районного суду 
м. Дніпропетровська (рішення від 12 листопада 2020 року № 3097/0/15-20);
-    ОСОБА_4 - на посаду судді Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3172/0/15-20);
-    ОСОБА_5 - на посаду судді Дзержинського міського суду Донецької області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3185/0/15-20);
-    ОСОБА_6 - на посаду судді Петриківського районного суду Дніпропетровської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3186/0/15-20);
-    ОСОБА_7 - на посаду судді Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3187/0/15-20);
-    ОСОБА_8 - на посаду судді Тернопільського міськрайонного суду Тернопільської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3189/0/15-20);
-    ОСОБА_9 - на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3190/0/15-20);
-    ОСОБА_10 - на посаду судді Згурівського районного суду Київської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3191/0/15-20);
-    ОСОБА_11 - на посаду судді Маневицького районного суду Волинської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3192/0/15-20);
-    ОСОБА_12 - на посаду судді Краснолиманського міського суду Донецької області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3194/0/15-20);
-    ОСОБА_13 - на посаду судді Святошинського районного суду м. Києва (рішення від 19 листопада 2020 року № 3195/0/15-20);
-    ОСОБА_14 - на посаду судді Луцького міськрайонного суду Волинської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3197/0/15-20);
-    ОСОБА_15 - на посаду судді Новоукраїнського районного суду Кіровоградської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3198/0/15-20);
-    ОСОБА_16 - на посаду судді Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3199/0/15-20);
-    ОСОБА_17 - на посаду судді Трускавецького міського суду Львівської області (рішення від 19 листопада 2020 року № 3196/0/15-20);
-    ОСОБА_18 - на посаду судді Інгулецького районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3255/0/15-20);
-    ОСОБА_19 - на посаду судді Господарського суду Харківської області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3256/0/15-20);
-    ОСОБА_20 - на посаду судді Заліщицького районного суду Тернопільської області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3257/0/15-20);
-    ОСОБА_14 - на посаду судді Києво-Святошинського районного суду Київської області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3259/0/15-20);
-    ОСОБА_21 - на посаду судді Краматорського міського суду Донецької області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3261/0/15-20);
-    ОСОБА_22 - на посаду судді Придніпровського районного суду м. Черкаси (рішення від 26 листопада 2020 року № 3262/0/15-20);
-    ОСОБА_23 - на посаду судді Іллічівського районного суду м. Маріуполя Донецької області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3263/0/15-20);
-    ОСОБА_24 - на посаду судді Летичівського районного суду Хмельницької області (рішення від 26 листопада 2020 року № 3264/0/15-20);
-    ОСОБА_25 - на посаду Болехівського міського суду Івано-Франківської області (рішення від 01 грудня 2020 року № 3311/0/15-20);
-    ОСОБА_26 - на посаду судді Березанського міського суду Київської області (рішення від 01 грудня 2020 року № 3309/0/15-20);
-    ОСОБА_27 - на посаду судді Жовтневого районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області (рішення від 01 грудня 2020 року № 3310/0/15-20);
-    ОСОБА_28 - на посаду судді Ленінського районного суду м. Кіровограда Кіровоградської області (рішення від 01 грудня 2020 року № 3312/0/15-20);
-    ОСОБА_29 - на посаду судді Мелітопольського районного суду Запорізької області (рішення від 01 грудня 2020 року № 3313/0/15-20);
-    ОСОБА_30 - на посаду судді Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_31 - на посаду судді Компаніївського районного суду Кіровоградської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_32 - на посаду судді Петриківського районного суду Дніпропетровської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_33 - на посаду судді Щорського районного суду Чернігівської області (рішення від 01 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_34 - на посаду судді Краснолиманського міського суду Донецької області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3360/0/15-20);
-    ОСОБА_35 - на посаду судді Тальнівського районного суду Черкаської області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3361/0/15-20);
-    ОСОБА_36 - на посаду судді Ковпаківського районного суду м. Суми (рішення 
від 03 грудня 2020 року № 3362/0/15-20);
-    ОСОБА_37 - на посаду судді Великоберезнянського районного суду Закарпатської області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3363/0/15-20);
-    ОСОБА_38 - на посаду судді Криворізького районного суду Дніпропетровської області (рішення від 03 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_39 - на посаду судді Херсонського міського суду Херсонської області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3366/0/15-20);
-    ОСОБА_40 - на посаду судді Малинського районного суду Житомирської області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3367/0/15-20);
-    ОСОБА_41 -  на посаду судді Фастівського міськрайонного суду Київської області (рішення від 03 грудня 2020 року № 3368/0/15-20);
-    ОСОБА_42 - на посаду судді Печерського районного суду м. Києва (рішення 
від 03 грудня 2020 року № 3364/0/15-20);
-    ОСОБА_43 - на посаду судді Ленінського районного суду м. Миколаєва (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_44 - на посаду судді Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_45 - на посаду судді Кіровського районного суду м. Кіровограда (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_46 - на посаду судді Коломацького районного суду Харківської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_47 - на посаду судді Придніпровського районного суду м. Черкас (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_48 - на посаду судді Сєвєродонецького міського суду Луганської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_49 - на посаду судді Синельниківського міськрайонного суду Дніпропетровської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_50 - на посаду судді Свалявського районного суду Закарпатської області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_51 - на посаду судді Новодністровського міського суду Чернівецької області (рішення від 10 грудня 2020 року);
-    ОСОБА_52 - на посаду судді Селидівського міського суду Донецької області (рішення від 10 грудня 2020 року).
2.   Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, на переконання позивача, оскаржувані рішення прийняті ВРП поза межами її повноважень, наданих Конституцією та законодавством України, оскільки ВРП може внести подання Президентові України про призначення на посаду судді, строк повноважень якого закінчився, виключно у випадку підтвердження таким суддею відповідності займаній посаді за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, тобто за умови успішного проходження оцінювання в порядку, передбаченому законом. Однак, на думку позивача, кваліфікаційне оцінювання суддів, щодо яких відповідач вніс оскаржувані подання, не завершено. Щодо всіх суддів (крім судді Кицюка В. П.), стосовно яких ВРП внесла оскаржувані рішення, Громадська рада доброчесності (далі - ГРД) у межах процедури кваліфікаційного оцінювання затвердила висновки про їх невідповідність критеріям професійної етики та доброчесності. Водночас стосовно жодного із зазначених суддів Вища кваліфікаційна комісія суддів України (далі - ВККС, Комісія) не ухвалювала рішення на пленарному засіданні, тому, на переконання позивача, судді, щодо яких ВРП винесла оскаржувані рішення, відповідно до частини другої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та підпункту 4.10.5 пункту 4.10 розділу IV Регламенту ВККС, затвердженого рішенням ВККС від 13 жовтня 
2016 року № 81/зп-16 (далі - Регламент ВККС), не можуть вважатися такими, які пройшли кваліфікаційне оцінювання. Зазначив, що кваліфікаційне оцінювання щодо судді ОСОБА_42 взагалі було припинене, тобто він навіть не пройшов усі його етапи. Також позивач вказав, що оскаржуваними рішеннями порушені його права на участь у кваліфікаційному оцінюванні як уповноваженого представника ГРД, тому він як член ГРД має право на оскарження в судовому порядку таких рішень відповідача.
 
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
3.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 
від 22 грудня 2020 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства 
України (далі - КАС), зазначивши, що справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
4.   Відмовляючи у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, оскільки встановлюють індивідуалізовані юридичні наслідки щодо призначення на посади суддів осіб, строк повноважень яких закінчився. Зазначені рішення прийняті у правовідносинах між ВРП, Президентом України і вказаними вище суддями, строк повноважень яких закінчився, та адресовані виключно цим суддям. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з внесення ВРП подання Президентові України про призначення на посаду суддів, строк повноважень яких закінчився, прийняті в цих правовідносинах рішення не породжують для позивача юридичних наслідків, а відтак і права на захист від застосування таких наслідків, тобто права на звернення з адміністративним позовом щодо їх оскарження.
5.   Суд першої інстанції зауважив, що обмеження, встановлені нормами КАС стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії, не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
6.   Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що вимоги позивача знаходяться поза межами судового спору взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, тому підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
 
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2020 року, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій, посилаючись на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, а також на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
8.   В апеляційній скарзі ОСОБА_1 зазначив, що невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи полягає у залишенні поза увагою того, що на момент звернення з позовною заявою позивач був членом, уповноваженим представником та виконував функції координатора ГРД, а оскаржені рішення були внесені відповідачем стосовно суддів, щодо яких ГРД затвердила висновки про невідповідність критеріям доброчесності та професійної етики. При цьому в оскаржуваних рішеннях відповідач надав правову оцінку обґрунтованості висновків ГРД, хоча визначених законом повноважень на це не мав.
9.   Порушення норм процесуального права скаржник обґрунтовує тим, що суд першої інстанції безпідставно зробив висновок про можливість оскарження актів індивідуальної дії лише їх адресатами, проігнорувавши положення процесуального закону, які передбачають право кожної особи звернутися за захистом своїх порушених права та інтересу. Також, на переконання скаржника, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду всупереч вимогам щодо обґрунтованості судового рішення повністю проігнорував аргументи позивача щодо прав та законних інтересів, за захистом яких він звертався. 
10.        Скаржник наголошує, що відповідач вніс подання щодо суддів з грубим порушенням законодавчо визначеної процедури, оскільки повноваження на прийняття таких рішень відповідач не мав, кваліфікаційне оцінювання щодо таких суддів не було завершене, а успішне проходження такого оцінювання є обов`язковою вимогою при призначенні таких суддів безстроково. Водночас, на переконання скаржника, суд першої інстанції не спростував факти порушення оскаржуваними рішеннями зазначених прав та законних інтересів ОСОБА_1 та не обґрунтував відхилення від практики Великої Палати Верховного Суду, що свідчить про безпідставність ухваленого судового рішення.
11.        Окрім цього, скаржник наголошує, що оскаржувані рішення ВРП створили юридичні наслідки для нього як члена та уповноваженого представника ГРД. Натомість суд першої інстанції неправильно встановив обсяг прав, які можуть порушуватися оскаржуваними актами відповідача. На переконання ОСОБА_1 , жодним положенням КАС не визначено, що право на оскарження індивідуального акта має лише його адресат, водночас суд першої інстанції в ухвалі також не наводить конкретне положення КАС, яке б встановлювало таке обмеження.
12.        Скаржник вважає, що в оскаржуваних поданнях відповідач надав оцінку обґрунтованості висновків ГРД, тим самим визнавши таких суддів доброчесними поза межами визначеної законом процедури, втрутившись у виключну компетенцію ВККС. На переконання скаржника, він має право на оскарження протиправних рішень, дій чи бездіяльності, допущених суб`єктом владних повноважень у правовідносинах, у яких ГРД бере участь і якими порушуються права ГРД та позивача як її члена й уповноваженого представника.
13.        В апеляційній скарзі звернуто увагу на те, що інтерес, за захистом якого звернувся ОСОБА_53 , підпадає під визначені Конституційним Судом України критерії охоронюваного законом інтересу, а висновок про наявність чи відсутність порушення цього інтересу суд може зробити лише після розгляду справи по суті.
 
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
14.        28 січня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ВРП надійшов відзив, у якому відповідач просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2020 року - залишити без змін.
15.        У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає про її необґрунтованість та необхідність залишення без задоволення. На переконання ВРП, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
16.        Відповідач погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
17.        На переконання відповідача, між скаржником та ВРП відсутній публічно-правовий спір щодо рішень, які оскаржуються, оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з внесення ВРП подання Президентові України про призначення на посаду суддів, строк повноважень яких закінчився, прийняті в цих правовідносинах рішення не породжують для позивача юридичних наслідків, а відтак і права на захист від застосування таких наслідків, тобто права на звернення з адміністративним позовом щодо їх оскарження.
 
Рух апеляційної скарги
18.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 14 січня 2021 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2020 року, а ухвалою від 15 лютого 2021 року призначила справу № 9901/382/20 до апеляційного розгляду в судовому засіданні. 
19.        08 червня 2021 року до Великої Палати Верховного Суду від ВРП надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду з використанням власних технічних засобів, яка була задоволена ухвалою Великої Палати Верховного Суду 11 червня 2021 року.
 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20.        Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі, зазначив, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, прийняті в правовідносинах між ВРП, Президентом України і суддями, строк повноважень яких закінчився, та адресовані виключно цим суддям. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з внесення ВРП подання Президентові України про призначення на посаду суддів, строк повноважень яких закінчився, прийняті в цих правовідносинах рішення не породжують для позивача юридичних наслідків, а відтак і права на захист від застосування таких наслідків, тобто права на звернення з адміністративним позовом щодо їх оскарження.
21.        Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
22.        Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.
23.        Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення 
від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
24.        Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
25.        Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
26.        Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
27.        Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року 
№ 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття«охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; 
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
28.        Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
29.        Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС (тут і далі - в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із цим позовом, якщо не зазначено інше) Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС.
30.        Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС, згідно з частиною першою якої правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС; законності актів ВРП, ВККС; законності рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.
31.        Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 
2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
32.        З позовної заяви вбачається, що ОСОБА_1 оскаржує рішення ВРП про внесення подань Президентові України про призначення на посади суддів осіб, строк повноважень яких закінчився.  
33.        На думку позивача, такі подання ВРП є протиправними, оскільки прийняті всупереч положенням частини другої статті 88 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», незважаючи на наявність негативного висновку ГРД щодо суддів, вказаних у цих поданнях, та відсутність рішень ВККС, підтриманих не менше ніж одинадцятьма її членами про підтвердження здатності таких суддів здійснювати правосуддя у відповідних судах.
34.        Відповідно до статті 88 Закону України «Про статус суддів та судоустрій України» ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді. Якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.
35.        Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС.
36.        Отже, право на оскарження рішення ВККС, прийнятого за результатами кваліфікаційного оцінювання, передбачено лише для судді.
37.        У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
38.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
39.        Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
40.        Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
41.        За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
42.        У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
43.        Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
44.        Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
45.        Виходячи з наведеного, оскаржувані подання ВРП є актами індивідуальної дії, оскільки не містять загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачають індивідуалізовані наслідки щодо призначення на посади суддів осіб, строк повноважень яких закінчився.
46.        З огляду на викладене правильним є висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
47.        Ураховуючи, що ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин між ВРП, Президентом України та суддями, строк повноважень яких закінчився, то такі подання ВРП не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим позовом.
48.        Подібні висновки Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, в постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, 
від 12 травня 2021 року у справі № 9901/286/19 та інших.
49.        Суд першої інстанції також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
50.        Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
51.        Виходячи з наведеного, відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
 
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
52.        Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
53.        Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильних висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для її скасування немає.
 
Висновки щодо розподілу судових витрат
54.        Відповідно до частини шостої статті 139 КАС якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
55.        Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 грудня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий суддя                                                                                           В. С. Князєв
Суддя-доповідач                                                                                               Т. О. Анцупова
Судді:                                     В. В. Британчук                                                        К. М. Пільков
Ю. Л. Власов                                                             В. В. Пророк
І. В. Григор`єва                                                     Л. І. Рогач
М. І. Гриців                                                             О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна                                                        В. М. Сімоненко
Л. Й. Катеринчук                                                  І. В. Ткач
     Г. Р. Крет                                                                С. П. Штелик
     Л. М. Лобойко                 

Відповідно до частини третьої статті 321 КАС постанова оформлена суддею Князєвим В. С.