ПОСТАНОВА
Іменем України

15 липня 2021 року 
Київ
справа №757/7315/16-а
адміністративне провадження №К/9901/61594/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 березня 2018 року (колегія суддів у складі: Шевченко Н.М., Аверкової В.В., Бояринцевої М.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (колегія суддів у складі: Бєлової Л.В., Бабенка К.А., Кучми А.Ю.) у справі № 757/7315/16-а за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі по тексту - відповідач, Департамент), в якому просила скасувати припис відповідача №С-0802/1 від 08.02.2016 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язано ОСОБА_1 усунути виявлені порушення містобудівного законодавства шляхом демонтажу тимчасової споруди в термін до 19.02.2016.
Адміністративний позов обумовлений тим, що позивач не погоджується з діями суб`єкта владних повноважень щодо складання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, вважає такі дії протиправними, а припис таким, що підлягає скасуванню.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.07.2016 проведено заміну неналежного відповідача - Департамент Державної архітектурно-будівельною інспекції у Київській області, на належного - Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, позов задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що судові рішення винесені при неправильному застосуванні норм матеріального права. Зауважив, що станом на момент проведення перевірки 08.02.2016, відповідно до листа відділу містобудування та архітектури Броварської РДА від 01.02.2016 за №7, паспорт прив`язки тимчасової споруди анульовано, відтак оскаржуваний припис є законним та вмотивованим.
Від позивача відзив до суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 01 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, 08 лютого 2016 року Департаментом на підставі направлення на проведення позапланової перевірки від 05 лютого 2016 року № 68.16/01, звернення відділу містобудування та архітектури Броварської РДА від     01 лютого 2016 року №7 у присутності головного спеціаліста відділу містобудування та архітектури Броварської РДА ОСОБА_2 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкта будівництва, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , в районі північного кладовища (кадастровий номер 3221280800:009:0002), замовник будівництва - ОСОБА_1 та ОСОБА_3 .
За результатом перевірки складено Акт перевірки дотримання  вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08  лютого 2016 року, яким встановлено такі порушення: станом на 09 квітня          2015 року на земельній ділянці, площею 0,03 га, за вищезазначеною адресою, яка належить: 1/2 частки ОСОБА_3 на підставі договору купівлі продажу від           18 серпня 2014 року, зареєстрованого в реєстрі №3083 та витягу з Державного реєстру індексний номер 25735271 від 18 серпня 2014 року, та 1/2 частки ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 18 серпня 2014 року, зареєстрованого в реєстрі №3083 та витягу з Державного реєстру індексний номер 25735285 від            18 серпня 2014 року, яка була відведена не для цієї мети (цільове призначення згідно свідоцтва на право власності - для ведення особистого селянського господарства) виконано підготовчі роботи, а саме: земельна ділянка огороджена парканом з металевих сітчастих секцій, які змонтовано на металевих стовпчиках, виконано планування території, влаштовано основу з тротуарної бруківки розмірами орієнтовно 6x4 м, на якій встановлено споруду для здійснення підприємницької діяльності з торгівлі пам`ятниками, що встановлюються на цвинтарі та зразки продукції, чим порушено Порядок виконання підготовчих робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року, ст. 24, 34, 35, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; споруда для здійснення підприємницької діяльності з торгівлі пам`ятниками, що встановлюються на цвинтарі, встановлена самовільно з порушенням вимог Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіонбуду №244 від 21 жовтня 2011 року, чим порушено ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
08 лютого 2016 року позивачу видано припис №С-0802/1 про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів з вимогою усунути виявлені порушення містобудівного законодавства шляхом демонтажу тимчасової споруди в термін до 19 лютого 2016 року відповідно до вимог чинного законодавства.
Вважаючи, що її права та законні інтереси порушено, позивач звернулась до суду за захистом порушеного права.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що відповідачем безпідставно встановлено порушення позивачем вимог містобудівного законодавства, що виявилось у проведенні підготовчих робіт без документів, що надають право на виконання таких робіт на земельній ділянці, яка не має відповідного цільового призначення, а також встановлення на даній земельній ділянці тимчасової споруди для здійснення підприємницької діяльності, а тому, як наслідок, відповідачем протиправно винесено припис №С-0802/1 від 08 лютого 2016 року. 
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції  України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з преамбулою до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VІ  (далі - Закон № 3038-VІ), цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. 
Як убачається зі змісту статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. 
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: 1) безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; 2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; 3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; 
б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації; 4-1) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об`єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством.
Положеннями пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23 травня 2011 року       № 553 (далі - Порядок №553) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
За приписами пункту 5 цього ж Порядку, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
За змістом пункту 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Відповідно до підпункту 3 пункту 11 Порядку  № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;
Згідно з положеннями пунктів 16, 17 Порядку № 553, За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
Виходячи із системного аналізу наведених правових положень, можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт.
Так, при проведенні позапланової перевірки відповідачем встановлено такі порушення: станом на 09 квітня 2015 року на земельній ділянці, площею 0,03 га, за вищезазначеною адресою, яка належить: 1/2 частки ОСОБА_3 на підставі договору купівлі продажу від 18 серпня 2014 року, зареєстрованого в реєстрі №3083 та витягу з Державного реєстру індексний номер 25735271 від 18 серпня 2014 року, та 1/2 частки ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 18 серпня       2014 року, зареєстрованого в реєстрі №3083 та витягу з Державного реєстру індексний номер 25735285 від 18 серпня 2014 року, яка була відведена не для цієї мети (цільове призначення згідно свідоцтва на право власності - для ведення особистого селянського господарства) виконано підготовчі роботи, а саме: земельна ділянка огороджена парканом з металевих сітчастих секцій, які змонтовано на металевих стовпчиках, виконано планування території, влаштовано основу з тротуарної бруківки розмірами орієнтовно 6x4 м, на якій встановлено споруду для здійснення підприємницької діяльності з торгівлі пам`ятниками, що встановлюються на цвинтарі та зразки продукції, чим порушено Порядок виконання підготовчих робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №466 від 13 квітня 2011 року, ст. 24, 34, 35, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; споруда для здійснення підприємницької діяльності з торгівлі пам`ятниками, що встановлюються на цвинтарі, встановлена самовільно з порушенням вимог Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіонбуду №244 від 21 жовтня 2011 року, чим порушено ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до положень ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. 
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення. 
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів" 
Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. 
Згідно з п. 2.1 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіону від 21 жовтня       2011 року (далі - Порядок №244), підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС.
Відповідно до п.2.20 Порядку №244 розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, встановлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив`язки.
В акті перевірки дотримання вимог законодавтва у сфері містобудівної діяльності, будівельнихь норм, державних стандартів  і правил  Департаменту ДАБІ у Київській області від 08.02.2016 року зазначено, що відповідно до листа відділу містобудування та архітектури Броварської РДА від 01 лютого    2016 року №7, паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності від 28 квітня     2015 року №14 анульовано. Водночас міститься висновок про порушення             ОСОБА_1 . Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Мінрегіонбуду №244 від             21 жовтня 2011 року, порушення ст. 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
У приписі, що є предметом оскарження у даній справі, міститься вимога про приведення земельної ділянки у первісний стан  до 23.04.2015 року  та використання за цільовим призначенням згідно вимог чинного законодавства, яка проігнорована та залишилась невиконаною з боку ОСОБА_1 .  
Судами також установлено, що паспорт прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності №14 від 28 квітня 2015 року  скасовано      відповідно до рішення від 05 липня 2017 року № 1/304/868 Головного інспектора будівельного нагляду відділу методології та нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Департаменту дозвільних процедур Державної архітектурно-будівельної інспекції України Печеного О.В. за наслідками позапланової перевірки  відділу містобудування та архітектури Броварської районної державної адміністрації.
Відповідними приписами п. 2.30 Порядку №244 закріплено, що у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу.
Тобто, анулювання паспорта прив`язки тягне за собою наслідки у виді демонтажу тимчасової споруди, що не враховано судами попередніх інстанцій. 
При цьому, як убачається з листа відділу містобудування та архітектури Броварської РДА від 01 лютого    2016 року №7 земельні ділянки ОСОБА_3 та ОСОБА_1 знаходяться у постійному користуванні спецкомбіната підприємств комунально-побутового обслуговування Київського міськвиконкому на підставі державного акту на право користування серії Б № 086616 та державної статистичної звітності по формі 6-зем.; відповідно до п. 2.27 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності дія паспорту прив"язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності від 28 квітня 2015 року №14 в адмінмежах Богданівської сільської  ради анулюється.
Відповідно до статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.
Частиною п`ятою статті 20 Земельного кодексу України визначено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.
Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених    статтями 31,    33-37    цього Кодексу.
Статтею 33 Земельного Кодексу передбачено, що    земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.
З наведеного убачається, що використання земель для ведення особистого селянського господарства не за прямим функціональним призначенням (що встановлено у вказаній справі) без зміни цільового призначення забороняється.
Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Аналізуючи викладене, Верховний Суд доходить висновку що касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій скасуванню через відсутність підстав для задоволення позову.
Керуючись ст. ст. 345, 349, 355, 356 КАС України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року скасувати.
Ухвалити нове рішення.
В задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                                       Л. Л. Мороз

                                                                                                                          А. І. Рибачук