ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 815/5832/17
адміністративне провадження № К/9901/53483/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2018 року (суддя Бойко О.Я.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року (колегія суддів: Димерлій О.О., Домусчі С.Д., Єщенко О.В.) у справі № 815/5832/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, 

УСТАНОВИВ:
У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, в якому просив:
- визнати протиправним рішення ГУ Держгеокадастру в Одеській області про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку   проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту);
- зобов`язати відповідача   надати    ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність   для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту), та видати відповідний наказ.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним рішення ГУ Держгеокадастру в Одеській області про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку   проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Зобов`язано ГУ Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання позивача   від 26 вересня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність   для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) та видати відповідний наказ, з урахуванням обставин встановлених в рішенні судом та як цього вимагають приписи чинного законодавства.
В решті позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що враховуючи кількість учасників АТО та обмежену площу зарезервованих земельних ділянок, що передбачаються до передачі учасникам АТО, уникнення ситуації надання переваги одним учасникам АТО перед іншими, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок із зарезервованих масивів здійснюється кожному учаснику АТО один раз незалежно від цільового призначення земельної ділянки і виду її використання. Зазначив, що позивач вже отримав дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної   ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га.
Ухвалою Верховного Суду від 25.06.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити судові рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що позивач брав участь в антитерористичній операції на сході України у період з 08 жовтня 2016 року по 08 грудня 2016 року, з 06 червня 2017 року по 08 серпня 2017 року.
26 вересня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача з клопотанням  про   надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо   відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту).
30 жовтня 2017 року позивачем отримано лист-відповідь ГУ Держгеокадастру в Одеській області за № Л-21020/0-10716/6-17, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва.
Зі змісту названого вище листа вбачається, що даний земельний масив на території Одеської області було визначено на виконання доручення Держземагенства України від 15 травня 2014 року щодо забезпечення земельними ділянками військовослужбовців учасників антитерористичної операції у східних та південно-східних областях України.
Також в листі зазначено, що наказом   Головного управління від 13 липня 2016 року №  15-5457/13-16-СГ «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» позивачу вже надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної   ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, які не надані у власність чи користування на території Старостинської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту). У зв`язку з великою кількістю учасників АТО, відповідачем запропоновано позивачу обрати іншу земельну ділянку та звернутися до Головного управління з відповідною заявою. Враховуючи викладене, відповідачем відмовлено у наданні дозволу позивачу на розроблення проекту відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва.
Не погодившись з отриманою відмовою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що зміст листа відповідача про відмову у надані позивачу у власність земельної ділянки для садівництва не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки не наведено жодної підстави для відмови, передбаченої ст.  118 ЗК України.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у її наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.
Як встановлено судами, в листі від 30 жовтня 2017 року № Л-21020/0-10716/6-17, як на підставу про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо   відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтовною площею 0,12 га, яка розташована на території Йосипівської сільської Ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту), відповідач посилається на наказ від 13 липня 2016 року № 15-5457/13-16-СГ, яким позивачу вже надавався дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної   ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення, які не надані у власність чи користування на території Старостинської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Разом з тим, як встановлено судами у межах цієї справи, відповідачем не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України, за яких позивачеві було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність для ведення садівництва. Отже, відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправною.
Відповідно до ст. 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності: для ведення фермерського господарства,  для ведення особистого селянського господарства,  для ведення садівництва,  для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), для індивідуального дачного будівництва, для будівництва індивідуальних гаражів.
Положеннями п. «в» ч.1 ст.121 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірах для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара
Відтак, отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної   ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га не виключає право позивача на отримання ділянки для садівництва.
Також суд не приймає посилання відповідача щодо наявності значної кількості учасників АТО, які бажають отримати земельну ділянку, як на підставу відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки вона суперечить ст. 118 ЗК України.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
В межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного суду від 21.11.2019 у справі №812/1268/17, від 28.11.2019 у справі №803/1067/17, від 05.12.2019 у справі №806/2540/17.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання дозволу у відповідності до ст. 118 ЗК України.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 січня 2018 року  та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                                                             А.І. Рибачук