ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2021 року 
м. Київ
справа № 815/658/18
адміністративне провадження № К/9901/64065/18  
Верховний Суд  у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 (головуючий суддя Андрухів В.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018 (колегія суддів у складі: Ступакової І.Г., Бітова А.І., Лук`янчук О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бруклін-Київ" до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря про визнання бездіяльності протиправною,
В С Т А Н О В И В:
В лютому 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Бруклін-Київ» звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря про визнання протиправною бездіяльності щодо не проведення 24.01.2018 радіологічного контролю вантажу, що призвело до затримання судна «Ocean Future» (ІМО 9418779, прапор Мальти).
Позов обґрунтовувано тим, що посадовими особами відповідача не було своєчасно проведено радіологічний контроль судна «Ocean Future» (9418779, прапор Мальти) з ухиленням від проставлення штампу «ВВІЗ/ВИВІЗ ДОЗВОЛЕНО» або «ВВІЗ/ВИВІЗ ЗАБОРОНЕНО» на коносаментах протягом семи днів, з посиланням на недотримання позивачем під час перевантаження зернових вантажів в тилу причалу №36 зі складу на спеціальну тару та в подальшому на судно вимог природоохоронних заходів, передбачених листом Інспекції від 14.03.2017 №597/04 та РТК №8.23 «Перевантаження зернових, олійних вантажів з використанням спеціальної тари». У листі Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря від 25.01.2018 не зазначені причини не проведення радіологічного контролю вантажу, не проставлення штампу на коносаментах та затримано судно у день подання товаротранспортних документів. Бездіяльність відповідача щодо не проведення 24.01.2018 радіологічного контролю вантажу призвела до безпідставного затримання судна, порушення прав та інтересів, а також нанесення майнової шкоди ТОВ «Бруклін-Київ».
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14.05.2018, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018, позов задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди при вирішенні спору дійшли помилкових висновків без урахування фактичних обставин даної справи та з безпідставним ігноруванням положень законодавства.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як установлено судами попередніх інстанцій, 16.08.2013 між ТОВ «Бруклін-Київ» (Виконавець) та компанією «Louis Dreyfus Commodities Suisse S.A» (Замовник), створеною за законодавством Швейцарії, укладено Договір про перевалку вантажів, за умовами якого Виконавець здійснює перевалювання вантажів на судна Замовника в Одеському морському порту на власних потужностях. 
Згідно умов вказаного Договору ТОВ «Бруклін-Київ» забезпечує роботу державних контролюючих інстанцій: Хлібної Інспекції, Інспекції з карантину рослин та Ветеринарної інспекції і надає всі стандартні документи, необхідні для проведення експорту терміналом.
25.12.2013 на виконання вищевказаного договору між ТОВ «Бруклін-Київ» (Замовник) та Дочірнім підприємством «Юран» ТОВ «ДП Юрол» (Виконавець) укладено Договір №461 про експедиторські послуги з перевалювання зернових навалочних вантажів, згідно якого Виконавець зобов`язався здійснити оформлення необхідних для експорту вантажних документів та сертифікатів. 
17.01.2018 в Одеський морський порт прибуло судно «Ocean Future» (9418779, прапор Мальти), що було зафрахтоване ТОВ «Бруклін-Київ» для здійснення навантаження кукурудзою навалом. Навантаження судна завершено 24.01.2018 о 19  год. 55 хв., що учасниками справи не заперечується.
Листом від 25.01.2018 №234/04 Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря повідомила ТОВ «Бруклін-Київ» про те, що 24.01.2018 в ході обстеження підконтрольної території державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чорного моря було встановлено, що в тилу причалу №36 проводяться роботи з перевантаження зернових вантажів зі складу на спеціальну тару на транспортному засобі, а у подальшому зі спеціальної тари перевантажуються на судно «Ocean Future», яке ошвартоване на причалі №42 Одеської філії ДП «АМПУ». Технологічні операції проводяться силами ТОВ «Бруклін-Київ» по технологічній схемі: «спеціальна тара на транспортному засобі - причал 42 - кран (підвіска нахилу) - трюм». Під час проведення вказаних технологічних операцій встановлено недотримання вимог природоохоронних заходів, передбачених листом Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря від 14.03.2017 №597/04, РТК №8.23 «Перевантаження зернових, олійних вантажів з використання спеціальної тари»: абзац 1 листа, здійснення технологічних операцій з зерновими вантажами на причалі № 42 не передбачено; п.5 - пил піднімається вище комінгсу люку в бік акваторії.
Вказаним листом повідомлено ТОВ «Бруклін-Київ» про необхідність з`явитись протягом 3-ох робочих днів з дня офіційного отримання листа для складання протоколу про адміністративне правопорушення або наказом визначити відповідальну особу та забезпечити її явку до пункту пропуску через державний кордон Одеський морський торговельний порт. 
26.01.2018 позивач надав відповідь на вищевказаний лист, в якому зазначено, що перевантаження зернових вантажів на причалі №42 Одеської філії ДП «АМПУ» виконується відповідно до вимог умов технологічного процесу, передбаченого РТК 8.26 «Перевантаження зернових, олійних вантажів з використанням спеціальної тари». Зазначено, що РТК 8.26 узгоджена з Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря. РТК 8.26 внесена в дозвіл на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря ТОВ «Бруклін-Київ» №5110137500-353 від 10.05.2016.
26.01.2018 ДП «Юран» звернулось до відповідача із листом вих. №37, в якому зазначило, що судно закінчило завантаження 24.01.2018 і станом на 26.01.2018 знаходиться на рейді в Одеському порту в очікуванні штампу про проведення радіологічного контролю. Вказало, що Інспекція ухиляється від проставлення штампу «ВВІЗ/ВИВІЗ ДОЗВОЛЕНО» або «ВВІЗ/ВИВІЗ ЗАБОРОНЕНО» на коносаментах. 
29.01.2018 ДП «Юран» повторно звернулось до відповідача із листом вих. №43, у якому повторно зазначило про його бездіяльність щодо завершення радіологічного контролю. 
29.01.2018 відповідач направив на адресу позивача лист вих. №273/04, в якому зазначив, що РТК 8.26 дають можливість здійснювати діяльність TOB «Бруклін-Київ Порт», а не TOB «Бруклін-Київ». 
30.01.2018 Державною екологічною інспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря проставлено на коносаментах відмітки «ВВІЗ/ВИВІЗ ДОЗВОЛЕНО». 
Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, задовольняючи позов ТОВ «Бруклін-Київ» про визнання протиправною бездіяльності щодо не проведення 24.01.2018 радіологічного контролю вантажу, що призвело до затримання судна «Ocean Future», виходив з того, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів суду правомірність не проведення ним 24.01.2018 радіологічного контролю вантажу судна у визначений чинним законодавством строк.     При цьому, судами не прийнято до уваги посилання відповідача на наявність порушень норм природоохоронного законодавства, норм і правил радіаційної безпеки зі сторони ТОВ «Бруклін-Київ», та зазначено, що у такому випадку відповідач повинен був проставити штамп «Радіологічний контроль - ВВІЗ/ВИВІЗ ЗАБОРОНЕНО».
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції  України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Товари, що переміщуються через митний кордон України, крім митного контролю, можуть підлягати державному санітарно-епідеміологічному, ветеринарно-санітарному, фітосанітарному, екологічному та радіологічному контролю. У пунктах пропуску через державний кордон України зазначені види державного контролю (крім радіологічного) здійснюються органами доходів і зборів у формі попереднього документального контролю на підставі інформації, отриманої від державних органів, уповноважених на здійснення цих видів контролю, з використанням засобів інформаційних технологій. Органи доходів і зборів взаємодіють з державними органами, уповноваженими на здійснення зазначених видів контролю, координують роботу з їх здійснення у пунктах пропуску через державний кордон і в зонах митного контролю на митній території України в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами України (стаття 319 Митного кодексу України)
Так, положеннями пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України №1031 від 05.10.2011 «Про деякі питання здійснення державного контролю товарів, що переміщуються через митний кордон України» передбачено, що радіологічному контролю підлягають товари груп 1-97 згідно з УКТЗЕД (крім електроенергії - код товару згідно з УКТЗЕД 2716 00 00 00 та товарів, що переміщуються трубопровідним транспортом).
При цьому згідно переліку, що додається до постанови КМУ №1031, до вказаної групи також відноситься кукурудза.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України 19.03.2012 №162 затверджено Порядок застосування штампів для засвідчення результатів здійснення державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища радіологічного та екологічного контролю транспортних засобів і вантажів, положеннями якого визначено, що штамп «Радіологічний контроль - ВВІЗ/ВИВІЗ ДОЗВОЛЕНО» проставляється на товаросупровідних документах після проведення радіологічного контролю і транспортного засобу, і вантажу за умови відсутності порушень вимог природоохоронного законодавства, норм і правил радіаційної безпеки.
Штамп «Радіологічний контроль - ВВІЗ/ВИВІЗ ЗАБОРОНЕНО» проставляється на товаросупровідних документах після проведення радіологічного контролю транспортного засобу, вантажу або і транспортного засобу, і вантажу за умови наявності порушень вимог природоохоронного законодавства, норм і правил радіаційної безпеки.
Пунктом 3 спільного Наказу Державної митної служби України, Адміністрації державної прикордонної служби України, Міністерства транспорту та зв`язку України, Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства аграрної політики України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Міністерства культури і туризму України, Державної служби України з нагляду та забезпечення безпеки авіації №1167/886/824/643/655/424/858/900 від 28.11.2005, передбачено, що час здійснення екологічного (радіологічного) контролю у пунктах пропуску для морського (річкового) сполучення повинен складати для транспортних засобів до 30 хвилин спільно з митними органами та органами охорони державного кордону, для товарів - при потребі до 30 хвилин.
Пунктом 7 указаного наказу передбачено, що часові нормативи можуть не дотримуватися в разі наявності достатніх підстав уважати, що особи, товари й транспортні засоби переміщуються через державний кордон України з порушенням норм законодавства України про державний кордон України, митних правил, інших норм законодавства або загрожують безпеці авіації, а також у разі затримання цих осіб, товарів і транспортних засобів унаслідок виявлених порушень.
Тобто, законодавець, не дивлячись на встановлення чітких часових меж для проведення радіологічного контролю, передбачив можливість продовження часових нормативів у разі виявлення порушень законодавства.
При цьому будь - яких застережень щодо незастосування указаної норми до строків проведення саме радіологічного контролю або проставлення відповідних відміток законодавець не передбачив.
Отже, дії інспектора щодо недотримання часових строків проведення відповідної перевірки мають перебувати в безпосередній залежності від факту реальної наявності порушень законодавства з боку об`єкта перевірки.
Так, в ході судового розгляду відповідачем неодноразово наголошувалось, що підставою для затримання об`єкту митного контролю став факт виявлення порушення вимог законодавства.
Однак суди, при наданні оцінки діям відповідача не надали оцінку факту реальної наявності чи відсутності порушень законодавства з боку позивача, а відтак висновки щодо наявності в діях відповідача протиправної бездіяльності, що полягала у порушення строків проведення радіологічного контролю та проставляння відповідних відміток, за таких обставин, є передчасними.
Крім того, судами має бути враховано адекватність застосованих інспектором заходів щодо продовження строків проведення контролю, як реакція на виявлене порушення і наслідки, які можуть такі порушення за собою потягнути.
Резюмуючи наведене, Верховний Суд зауважує, що судами зроблено передчасні висновки щодо наявності чи відсутності підстав для відмови у задоволенні позову, так як не досліджено усіх обставин, причин та підстав, що передували спірним діям відповідача.
Так, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
Відповідно до ч. 2  ст. 341 КАС України  суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2  ст. 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись ст.ст. 349,  353,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14.05.2018 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 04.09.2018 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                А. Ю. Бучик

Судді                                                                                          Л.Л. Мороз 

                                                                                          А. І. Рибачук