ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ
справа № 260/1831/20
провадження № К/9901/9765/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи -Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К», Приватне акціонерне товариство «Модуль М», про визнання незаконним та скасування пункту рішення, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Запотічного І.І., Макарика В.Я. від 22 лютого 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури до звернувся до суду з позовом  до Ужгородської міської ради, треті особи -Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К», Приватне акціонерне товариство «Модуль М», про визнання незаконним та скасування пункту рішення, у якому просив:
- визнати незаконним та скасувати пункт 2.11 рішення Ужгородської міської ради від                             14 листопада 2019 року № 1768.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року у задоволенні позовних вимог заступнику керівника Ужгородської місцевої прокуратури  було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не створює безумовного обов`язку в органу місцевого самоврядування щодо затвердження такого проекту та передачі земельної ділянки в користування чи власність, тобто, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не тягне однозначних наслідків щодо земельної ділянки, яка відводиться.

4. Посилання позивача на порушення Ужгородською міською радою Закарпатської області положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства за №104 від 26 квітня 2019 року, судом не прийнято до уваги з огляду на ту обставину, що в даних спірних правовідносинах вирішується питання про правомірність надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, надання якого не призводить до автоматичного виділення земельної ділянки особі та є лише однією зі стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки. 

5. Інші питання, які зазначає позивач в даній позовній заяві не можуть стосуватися предмета позову, а можуть стосуватися тільки відповідності складеного та поданого на затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що відповідно і повинно вирішуватись в подальшому при його затвердженні.

6. Також суд дійшов висновку, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень. Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.

7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги задоволено.
Визнано незаконним та скасовано пункт 2.11 рішення XLI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 14 листопада 2019 року № 1768 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». 

8. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив із того, що судом першої інстанції необґрунтовано відхилено доводи позивача щодо порушення Ужгородською міською радою Закарпатської області положення чинних норм ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства №104 від 26 квітня 2019 року, з вказівкою на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає автоматичного виділення земельної ділянки, а є лише однією із стадій реалізації особою права на отримання земельної ділянки, а тому не створювало перешкод для задоволення поданого ТОВ «Інвестгруп К» клопотання, оскільки, як зазначено у постанові Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі           № 509/4156/15-а, за такого правового регулювання втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.

9. У постанові від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд сформулював правовий підхід, згідно з яким, всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки, зокрема, й у користування. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення особи щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

10. У ракурсі висловлених Верховним Судом у постанові від 17 грудня 2018 року у справі                        № 509/4156/15-а висновків, суд апеляційної інстанції зазначив, що розгляд поданого позивачем клопотання стосовно        отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки, надання такого дозволу, є однією зі стадій процедури відведення такої земельної ділянки у користування ТОВ «Інвестгруп К», відтак надання такого дозволу без дотримання вимог закону забороняється. Дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не гарантує особі прийняття відповідним органом рішення про надання земельної ділянки у власність чи користування. Однак надання дозволу дає особі правомірні, небезпідставні сподівання та очікування, що після розробки проекту землеустрою земельну ділянку їй може бути надано, якщо для цього не буде законних перешкод.

11. Також суд вказав на те, що судом першої інстанції неправомірно не враховано доводів позивача щодо перевищення розміру земельної ділянки, з наміром отримати в оренду якої до відповідача звернувся за дозволом про розроблення проекту землеустрою ТОВ «Інвестгруп К» (22700 кв.м), площі нерухомості, яка перебуває у власності заявника (54,3 кв.м), та є лише частиною нежитлового приміщення будівлі (споруди) під літерою «Щ» за адресою вул. М. Бобяка, 15 «д» та не належить одноособово заявнику. Крім того, на згаданій земельній ділянці розташовані інші об`єкти нерухомого майна, які заявнику на праві власності не належать.

12. Щодо права на звернення прокурора до суду у цій справі, суд апеляційної інстанції зазначив, що одноразовий характер застосування спірного рішення не виводить його за межі судового контролю і не може нівелювати право прокурора на судовий захист інтересів держави, якщо такий акт суперечить цим інтересам, виданий з порушенням законодавства, перевищенням повноважень та/або не відповідають Конституції та законам України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

13. Не погоджуючись із рішеннями суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права,                 ТОВ «Інвестгруп К» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року та залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Судами попередніх інстанцій установлено, що Ужгородською міською радою Закарпатської області 14 листопада 2019 року прийнято рішення № 1768 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок». 

15. Пунктом 2.11 рішення Ужгородської міської ради Закарпатської області від 14 листопада 2019 року № 1768 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» надано дозвіл ТОВ «Інвестгруп К» на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості площею 2,27 га по вул. М. Бобяка, 15-Д.

16. ТОВ «Інвестгруп К» було замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості площею 2,2700 га по вул. М. Бобяка, 15-Д, який був розроблений ТОВ «Центр проектів». 

17. У Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку та присвоєно кадастровий номер 2110100000:23:001:0083, з відповідними обмеженнями у використанні зони вздовж об`єкта транспорту газу та енергетичної інфраструктури.

18. На вказаній земельній ділянці за кадастровим номером 2110100000:23:001:0083 знаходиться нерухоме майно - нежитлове приміщення, яке належить на праві приватної власності ТОВ «Інвестгруп К».

19. Реєстрації земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:23:001:0083 передувало нотаріальна письмова згода Приватного акціонерного товариства «Модуль М» від 05 лютого 2019 року, згідно якої Приватне акціонерне товариство «Модуль М» не заперечує проти надання дозволу Ужгородською міською радою на розроблення проекту саме ТОВ «Інвестгруп К».

20. Уважаючи пункт 2.11 рішення Ужгородської міської ради від 14 листопада 2019 року № 1768 незаконним, заступник керівника Ужгородської місцевої звернувся до суду з позовом про його скасування.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції під час розгляду справи не було враховано висновки Верховного Суду, викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 605/567/17, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та постанові Верховного Суду від 12 квітня 2019 року у справі № 461/10926/15-а, від 10 липня 2018 року у справі № 727/9360/17 в частині висновків про право прокурора на представництво інтересів держави, а також застосування частини другої статті 134 та статей 122, 123, Земельного кодексу України.

22. Ужгородською міською радою  подано відзив на касаційну скаргу ТОВ «Інвестгруп К» на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить із такого.

24. Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави. З`ясування цього питання передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті).

25. Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 Кодексу адміністративного судочинства України.

26. Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

27. Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

28. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

29. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

30. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

31. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

32. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

33. Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру». 

34. Згідно частин першої, третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

35. Із наведених нормативних положень убачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

36. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

37. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

38. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

39. У зв`язку із наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

40. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

41. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

42. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

43. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від                             08 листопада 2018 року у справі № 826/3492/18.

44. Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

45. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

46. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

47. Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

48. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

49. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

50. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

51. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

52. Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

53. Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

54. Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

55. З огляду на наведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

56. Колегія суддів проаналізувала правові висновки Верховного Суду та нормативне регулювання питання здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді у розрізі фактичних обставин, встановлених у розглядуваній справі, та вважає за необхідне підсумувати, що таке представництво: 
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 
по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; 
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

57. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 25 червня 2021 року у справі № 420/26/20.

58. Як видно із матеріалів справи, що розглядається, змісту позовної заяви, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушених, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду посилався на порушення відповідачем вимог земельного та містобудівного законодавства, та відсутністю органу, який мав би здійснювати захист інтересів держави у цих правовідносинах.

59. Заступник керівника Ужгородської місцевої прокуратури зазначив у позовній заяві, що згідно із абзацом 4 статті 15-2 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

60. Відповідно до Положення Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

61. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

62. Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме: 
1) функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 
2) функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

64. Спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до земель агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. 

65. Однак з таким твердженням не можна погодитись, виходячи із наступного.

66. Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

67. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.

68. Підпунктом 25-5 пункту 4  Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо  приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

69. Забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру. 

70. Отже, звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Держгеокадастру.

71. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.

72. Оскільки перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення відповідача, а встановлені у справі обставини свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, суди не мали достатніх правових підстав для розгляду справи по суті. Оцінка правомірності оспорюваних у цій справі рішень, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, могла бути надана судом за позовом належного позивача.

73. Як було зазначено вище, відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

74. Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

75. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України).

76. Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постановах від 21 серпня 2019 року у справі                          № 263/2038/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 815/1567/16, від 17 лютого 2021 року у справі № 240/400/19 та від 25 червня 2021 року у справі № 420/26/20.

77. Суд не надає оцінку іншим підставам, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, зокрема на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених  у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 605/567/17 та постановах Верховного Суду від 12 квітня 2019 року у справі № 461/10926/15-а, від 10 липня 2018 року у справі № 727/9360/17 в частині висновків щодо  застосування частини другої статті 134 та статей 122, 123, Земельного кодексу України, оскільки встановлення Верховним Судом порушення норм процесуального права позбавляє суд касаційної інстанції можливості надати оцінку доводам касаційної скарги в частині, що стосуються предмету позову.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

78. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

79. Згідно із частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

80. Пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

81. Ураховуючи наведене, зважаючи на надані статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноваження, суд касаційної інстанції вважає за необхідне вийти за межі вимог касаційної скарги й скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а позовну заяву залишити без розгляду.

Керуючись статтями 240, 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К`задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року у справі № 260/1831/20 скасувати.

Позовну заяву заступника керівника Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи -Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестгруп К», Приватне акціонерне товариство «Модуль М», про визнання незаконним та скасування пункту рішення залишити без розгляду. 

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                   Н.В. Коваленко

Судді                                                                                Я.О. Берназюк 
                                                                                                               
                                                                                                             Т.Г. Стрелець