ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/21541/18
адміністративне провадження № К/9901/2096/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23  грудня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Мельничука В.П., суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Київській області (далі - ГУ  Держгеокадастру) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,060 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, викладену у листі від 16  червня 2016 року №  Р-16534/0-9248/6-16; 
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,060 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
На обґрунтування позовних вимог вказував на те, що відповідач безпідставно відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, оскільки наявність рішень (розпоряджень) про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель державної чи комунальної власності не є підставою для відмови іншій особі у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування.         
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25 вересня 2019 року у задоволенні позову відмовив.
Цей суд виходив із того, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності на підставі статті 118 Земельного кодексу України може бути надано лише на вільну земельну ділянку. Разом із тим, встановлено, що бажана земельна ділянка перебуває у користуванні третіх осіб.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 грудня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення - про часткове задоволення позову.
Визнав протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру у вирішенні клопотання ОСОБА_1 18 травня 2016 року вх. № Р-16534/0/5-16 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Зобов`язав ГУ Держгеокадастру повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від  18 травня 2016 року вх. № Р-16534/0/5-16 та вирішити питання про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у наданні такого дозволу повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу ГУ Держгеокадастру. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Відсутність належним чином оформленого наказу ГУ  Держгеокадастру про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у такому дозволі, незважаючи на надсилання заявнику листа за наслідками розгляду заяви, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, у спірному випадку має місце протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені законодавцем, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання дозволу на розробку проекту  землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16 січня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, як видно з її змісту, просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення - про задоволення позову.
У скарзі зазначає, що, відмовляючи у повному задоволенні позову, суд апеляційної інстанції не врахував пояснення та документи надані позивачем про те, що він обробляє дану земельну ділянку, яку виділив Президент України Кучма Л., вкладає кошти і працю, має пільги. Також ця земельна ділянка завжди була у державній власності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій  Л.В. судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., касаційну скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 17 січня 2020 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18 травня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Листом від 16 червня 2016 року № Р-16534/0-9248/6-16 відповідач відмовив у задоволенні поданого позивачем клопотання з посиланням на те, що за даними Державного земельного кадастру бажана до відведення земельна ділянка перебуває у користуванні (власності) третіх осіб.
22 травня 2017 року позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,10 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Листом від 22 серпня 2018 року № 12923/0-7451/0/17-18 відповідач відмовив у задоволенні поданого позивачем клопотання, з посиланням на те, що відповідно    до наданої інформації Міськрайонним управлінням у Києво-Святошинському районі та м. Ірпені ГУ Держгеокадастру у Київській області на бажану до відведення земельну ділянку розроблено проект відведення на іншу особу, на підставі якого внесено інформацію до Державного земельного кадастру.         
У подальшому, листом від 21 грудня 2018 року № ПІ-1059/0-1114/0/63-18 ГУ Держгеокадастру на запит позивача повідомило, що наказ про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність щодо земельної ділянки з кадастровим номером 3210900000:02:001:0063 не приймався.
Позивач, вважаючи відмову у надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність протиправною звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Так, ОСОБА_1 у касаційній скарзі оскаржує постанову апеляційного суду в частині відмови в задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Отже, в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції.
Оцінюючи дану вимогу позивача, суд звертає увагу на те, що, відмовляючи у задоволенні позовних вимог у вказаній частині, суд апеляційної інстанції прийняв правильне рішення.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що положеннями частини третьої статті 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Згідно з частиною першою статті 33 ЗК України громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої, п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею  118 ЗК України (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. <…> органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання <…> відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє <…> відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Отже, цією нормою закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року у справі №  806/3095/17, від 17  грудня 2018 року у справі №  509/4156/15-а).
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Судами встановлено, що   позивач реалізував право на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, звернувшись до ГУ Держгеокадастру із клопотанням.
16 червня 2016 року листом від №  Р-16534/0-9248/6-16 відповідач відмовив у задоволенні поданого позивачем клопотання.
Відмовляючи позивачу у видачі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0600 га для ведення садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області, відповідач посилався на те, що за даними Державного земельного кадастру вбачається, що бажана до відведення земельна ділянка перебуває у користуванні (власності) третіх осіб. У ГУ Держгеокадастру відсутні підстави для прийняття рішення стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для садівництва, яка розташована на території Ірпінської міської ради Київської області.
Суди встановили, що у відзиві на адміністративний позов відповідач зазначив, що згідно з даними програмно-апаратного комплексу «Національна кадастрова система» (НКС) Державного земельного кадастру, 23 квітня 2015 року Державним кадастровим реєстратором було здійснено державну реєстрацію земельної ділянки загальною площею 0,1200 га, з присвоєнням кадастрового номеру 3210900000:02:001:0063, яка була здійснена на підставі документації із землеустрою та заяви ОСОБА_2 .
Позивачем надано суду довідку про те, що ОСОБА_1 користується земельною ділянкою № НОМЕР_1, НОМЕР_2, город НОМЕР_1, НОМЕР_2, НОМЕР_3 з 1999 року по 2015 року включно та є членом громадської організації «Ірпінський городник», а також докази сплати членських внесків.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене    наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333  (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися        розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
У межах цього адміністративного спору позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
З огляду на викладене, у спірному випадку має місце протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень.
Аналогійний правовий висновок викладений у постанові Верхового Суду від 03  липня 2019 року у справі № 823/1103/16 (№ К/9901/13489/18).
Проте, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) слід зазначити таке.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені законодавцем, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Головне управління Держгеокадастру у Київській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою або рішення про відмову у наданні такого дозволу.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх названих підстав, у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки.
Прийняття судом рішення про зобов`язання відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх названих підстав для відмови у видачі дозволу, може бути необґрунтованим та призвести до видачі такого дозволу з порушенням закону.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 17.10.2019 по справі № 813/1950/16.
Доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновку суду апеляційної інстанції.
З огляду на викладене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року -  без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              С.Г. Стеценко
                                                                                                  Т.Г. Стрелець