ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2021 року 
м. Київ

Справа №  904/2336/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Студенець В.І. - головуючий, судді: Баранець О.М., Мамалуй О.О.  

за участю секретаря судового засідання:  Натаріної О.О.

розглянувши касаційну скаргу Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури 

на ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області
(суддя - Ярошенко В.І.)
від 08.02.2021
та постанову Центрального апеляційного господарського суду
(головуючий суддя: Мороз В.Ф.; судді: Білецька Л.М., Коваль Л.А.)
від 15.04.2021

у справі № 904/2336/18

за позовом Прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області
до Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "ВД Стар"
про визнання недійсним рішення тендерного комітету, договору № 1-12/17 від 01.12.2017 про закупівлю послуг із збирання, зберігання та подальшої утилізації відходів, 

за участю представників учасників справи:
прокуратури - Косенко Д.В.
позивача  - не з`явилися
відповідача 1 - не з`явилися
відповідача 2 - Тащі С.М.

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - Новоолександрівська сільрада) до Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - Виконком Новоолександрівської сільради) та Товариства з обмеженою відповідальністю "ВД Стар" (далі - ТОВ "ВД Стар") про визнання недійсними рішення тендерного комітету Виконкому Новоолександрівської сільради, оформленого протоколом №34 від 15.11.2017 (далі - рішення), та укладеного між відповідачами договору про закупівлю послуг зі збирання, зберігання та подальшої утилізації відходів №1-12/17 від 01.12.2017 на суму 1489950,00 грн (далі - договір). 

1.2. В обґрунтування позову перший заступник прокурора Дніпропетровської області вказав на те, що відкриті торги проведені з порушенням вимог Закону України "Про публічні закупівлі", адже надана ТОВ "ВД Стар" для участі у торгах документація не відповідала умовам, висунутим тендерною документацією та кваліфікаційним критеріям, визначеним законодавством. 

2. Зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Справа розглядалася неодноразово.

2.2. Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 11.10.2018 у задоволенні позову відмовлено. 

2.3. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 10.01.2019 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове рішення, позов задоволений. 

2.4. Постановою Верховного Суду від 02.04.2019 рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції скасовані, справа передана на новий розгляд до Господарського суду Дніпропетровської області.

Постанова мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили наявність у прокурора підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді у цій справі; залишили поза увагою обставини існування господарського спору у справі №904/1237/18 про стягнення заборгованості за договором; не з`ясували, в чому фактично полягає надання послуг з ліквідації хімічних речовин в с. Волоське; а також не розглянули заяву товариства про застосування до позовних вимог у цій справі позовної давності. 

2.5. Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 15.07.2019, яке залишено без змін постановою Центрального апеляційного господарського суду від 28.10.2019, відмовлено в задоволенні позовних вимог. 

2.6. Постановою Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №904/2336/18 рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 15.07.2019 та постанова Центрального апеляційного господарського суду від 28.10.2019 скасовані, справу скеровано до Господарського суду Дніпропетровської області на новий розгляд.

Постанова мотивована тим, що суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не врахували вказівки, що містяться у постанові суду касаційної інстанції, зокрема, з`ясування обставин щодо наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в особі позивача у цій справі дотриманням процедури, визначеної частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

2.7. Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 08.02.2021 у справі №904/2336/18 залишено без розгляду позовну заяву Прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області до Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "ВД Стар" про визнання недійсними рішення тендерного комітету, договору № 1-12/17 від 01.12.2017 про закупівлю послуг зі збирання, зберігання та подальшої утилізації відходів на підставі пункту 8 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, оскільки позовна заява є такою, що подана без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164 Господарського процесуального кодексу України.

2.8. Ухвала місцевого господарського суду мотивована відсутністю підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області після відкриття провадження у цій справі, оскільки у матеріалах справи відсутні докази того, що Новоолександрівська сільська рада Дніпровського району Дніпропетровської області попередньо отримувала повідомлення Прокуратури Дніпропетровської області та була обізнана про факт стверджуваного порушення інтересів держави до моменту подання прокурором позову до суду, а також мала можливість відреагувати на це порушення і протягом розумного строку не вживала заходів щодо захисту інтересів держави, що, в свою чергу, потребує невідкладного захисту таких інтересів субсидіарно прокурором та є підставою для звернення останнього до суду на захист інтересів держави в особі відповідного органу. 

2.9. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 15.04.2021 ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 08.02.2021 у справі №904/2336/18 залишено без змін.

2.10. Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції, що прокурор звернувся до Новоолександрівської сільської ради з повідомленням про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави листом № 15/1-367вих-18 від 29.05.2018, а вже через 2 робочих дні, а саме 01.06.2018, звернувся з даним позовом до Господарського суду Дніпропетровської області, чим позбавив відповідний орган відреагувати на дані факти та вжити адекватних заходів у такій ситуації (з`ясувати обставини стверджуваних прокурором порушень, призначити перевірку таких обставин, вчинити дії для виправлення допущеної бездіяльності, подати позовну заяву або надати аргументовані заперечення).

Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважив, що місцевим господарським судом помилково було залишено позовну заяву першого заступника прокурора Дніпропетровської області без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, та застосувавши правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, дійшов висновку про необхідність залишення зазначеної позовної заяви без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнений виклад позиції інших учасників справи

3.1. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 08.02.2021 та постановою Центрального апеляційного господарського суду від 15.04.2021 у справі №904/2336/18, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою, якою просить оскаржувані ухвалу місцевого господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. Узагальнені доводи касаційної скарги заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури:

- оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам статті 236 Господарського процесуального кодексу України, оскільки постановлені з невірним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а саме статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 74-80, 86, 226, 236 Господарського процесуального кодексу України, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для її правильного вирішення;

- судами невірно застосовано висновки Великої Палати Верховного Суду, які викладені у постановах від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05.12.2018 у справі №923/129/17, від 17.10.2018 у справі №910/11919/17 та від 16.04.2019 у справі №910/3486/18.

3.3. До Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу від Виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області та ТОВ "ВД Стар", в яких останні просять оскаржувані судові рішення залишити без змін.

4. Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій з посиланням на норми права, яким керувався суд

4.1. Відповідно до положень статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 

4.2. Предметом касаційного перегляду є постанова суду апеляційної інстанції, якою залишено без змін ухвалу місцевого господарського суду про залишення без розгляду позову першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Новоолександрівської сільської ради на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

4.3. Статтею 53 Господарського процесуального кодексу України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 Господарського процесуального кодексу України, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 Господарського процесуального кодексу України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Так, згідно з частинами третьою, п`ятою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано і у статті 23 Закону України "Про прокуратуру", що набрав чинності 15.07.2015, відповідно до якої представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз. 1, 2 частини четвертої). 

Системне тлумачення положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. 

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також зазначає компетентний орган. 

Про необхідність обґрунтування прокурором підстав представництва у суді зазначено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

Зокрема, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду), оскільки відмова у позові, поданому прокурором за наявності компетентного органу, через те, що прокурор не підтвердив підстав для представництва, означатиме неможливість повторного звернення як прокурора, так і самого органу як позивача в інтересах держави.

Така правова позиція наведена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, яка уточнила правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 16.04.2019 у справі №910/3486/18 та у справі №925/650/18, від 17.04.2019 у справі №923/560/18, від 18.04.2019 у справі №913/299/18, від 13.05.2019 у справі №915/242/18, від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, та відступила від правових висновків, зазначених у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі №909/569/18, від 16.04.2019 у справі №925/650/18, від 17.04.2019 у справі №923/560/18.

Наведені висновки Великої Палати Верховного Суду, згідно з частиною четвертою статті 236 Господарського процесуального кодексу України, пункту 1 частини другої статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", мають враховуватись судами при розгляді справ.

4.4. За наведеною вище правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 912/2385/18 (пункти 37-40, 43-45, 47) прокурор, звертаючись до суду з позовом має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,  вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.  

Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

4.5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в матеріалах справи міститься копія листа Прокуратури Дніпропетровської області №15/1-367вих-18 від 29.05.2018, адресованого голові Новоолександрівської сільської ради. В указаному листі, з посиланням на частину четверту статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зазначено, що за результатами вивчення стану додержання вимог законодавства з питань земельних відносин прокуратурою області прийнято рішення про звернення до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою в інтересах держави в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області до виконавчого комітету Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Товариства з обмеженою відповідальністю "ВД Стар" про визнання недійсним рішення тендерного комітету, договору № 1-12/7 від 01.12.2017 про закупівлю послуг зі збирання, зберігання та подальшої утилізації відходів на суму 1 489 950 грн.

Лист Прокуратури Дніпропетровської області №15/1-367вих-18 від 29.05.2018 не містить відмітки про його отримання позивачем і докази його попереднього направлення на адресу Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області, тобто до моменту подання позовної заяви до суду, в матеріалах справи також відсутні.

Позовну заяву на захист інтересів держави в особі Новоолександрівської сільської ради Дніпровського району Дніпропетровської області першим заступником прокурора Дніпропетровської області було подано до суду 01.06.2018, тобто через 2 робочих дні після дати листа, в якому викладено повідомлення Новоолександрівській сільській раді Дніпровського району Дніпропетровської області про звернення в її інтересах прокуратурою області до суду.

При цьому, судами попередніх інстанцій встановлено, що лист Прокуратури Дніпропетровської області № 15/1-367вих-18 від 29.05.2018 було направлено адресату засобами поштового зв`язку тільки разом із матеріалами даної позовної заяви.

З огляду на викладене та з урахуванням обставин, встановлених судами попередніх інстанцій, колегія суддів погоджується з висновками судів про відсутність обставин невиконання або неналежного виконання Новоолександрівською сільською радою, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, в зв`язку з чим дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

Доводи заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури зазначених висновків судів попередніх інстанцій не спростовують та є такими, що за своєю суттю зводяться до незгоди скаржника із наданою судами оцінкою обставин справи та зводяться до переоцінки обставин справи та доказів, що виходить за межі касаційного провадження, встановлені статтею 300 Господарського процесуального кодексу України. 

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

5.1. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

5.2. Статтею 309 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

5.3. З огляду на встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи, виходячи із меж доводів та вимог касаційної скарги, враховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що відсутні правові підстави для зміни чи скасування оскаржуваних ухвали місцевого господарського суду та  постанови суду апеляційної інстанції.

6. Судові витрати

6.1. Враховуючи, що Верховний Суд залишає касаційну скаргу без задоволення, судові витрати, пов`язані з розглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 236, 238, 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 08.02.2021 та постанову Центрального апеляційного господарського суду від 15.04.2021 у справі №904/2336/18 - без змін.

2. Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

Головуючий                                                                                                 В. Студенець

Судді                                                                                                             О. Баранець

                                                                                                                     О. Мамалуй