УХВАЛА

20 вересня 2021 року 
Київ
справа №9901/370/21
адміністративне провадження №П/9901/370/21
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Желєзного І. В., перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
16.09.2021 ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 (далі також - позивачі) звернулися до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі також - відповідач), в якому просили: визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича, що полягає у відсутності винесеного розпорядження, яким голову Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича необхідно зобов`язати організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва житлового комплексу (далі також - ЖК) «Флагман» у житловому будинку АДРЕСА_1 ; ЖК «Родинний затишок» в житловому будинку № 20 за адресою: АДРЕСА_7 у Дніпровському районі м. Києва; ЖК «Південний квартал» в житловому будинку № 9 за адресою: АДРЕСА_6; ЖК «Шулявський» в житловому будинку АДРЕСА_4 ; ЖК «Совські ставки» в житловому будинку АДРЕСА_5 ; ЖК «Синьоозерний» в житлових будинках з вбудованими приміщеннями соціальної сфери на земельній ділянці, що розташована за адресою: АДРЕСА_9 у Подільському районі м. Києва - у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири по акту прийому-передачі; зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича винести розпорядження, яким зобов`язати голову Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва ЖК «Флагман» у житловому будинку АДРЕСА_1 ; ЖК «Родинний затишок» в житловому будинку № 20 за адресою: АДРЕСА_11 у Дніпровському районі м. Києва; ЖК «Південний квартал» в житловому будинку № 9 за адресою: АДРЕСА_10, у Святошинському районі м.  Києва; ЖК «Шулявський» в житловому будинку АДРЕСА_8 у Солом`янському районі м. Києва; ЖК «Совські ставки» в житловому будинку АДРЕСА_5 ; ЖК «Синьоозерний» в житлових будинках з вбудованими приміщеннями соціальної сфери на земельній ділянці, що розташована за адресою: АДРЕСА_9 у Подільському районі м. Києва - у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири по акту прийому-передачі.
Вирішуючи питання про відкриття провадження в адміністративній справі згідно із статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі -  КАС України), Суд виходить із наступного.
Відповідно до частини пятої статті 160 КАС України у позовній заяві зазначаються:
1) найменування суду першої інстанції, до якого подається заява;
2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові - для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб); поштовий індекс; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України); реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, офіційна електронна адреса або адреса електронної пошти;
3) зазначення ціни позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної оскаржуваним рішенням, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень;
4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів;
5) виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини;
6) відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов`язковий досудовий порядок урегулювання спору;
7) відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися;
8) перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви;
9) у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача;
10) у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб`єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт;
11) власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним; воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Отже, встановлення вимог щодо форми та змісту позовної заяви не є обмеженням доступу до суду, а визначені законодавцем з метою забезпечення єдиної процесуальної форми позовних заяв. 
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною п`ятою статті 125 Конституції України закріплено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.
Частина перша статті 2 КАС України встановлює, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Отже, підставою для звернення до суду із позовом є порушення прав, свобод та інтересів позивача рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. У свою чергу, законодавством визначено вичерпний перелік форм захисту прав позивача.
У рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути  реальним  і стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Згідно з частиною першою статті 266 КАС України визначено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат; 5) законності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
У справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, визначених статтею 266 КАС України, право позивачів на доступ до суду для такого оскарження не є абсолютним. Це право підлягає дозволеним КАС України обмеженням, зокрема, щодо умов прийняття позовної заяви в частині обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
При цьому зміст та обсяг порушеного права та викладення обставин, якими воно підтверджується, в кожному конкретному випадку можуть бути різними, але на рівні формулювання викладу їх змісту вони мають бути достатніми, щоб визначити предмет спору, його юрисдикційну належність, характер вимог, часові межі події порушення, нормативне регулювання спірних відносин, а також обставин, за яких можна ухвалити одне з обов`язкових процесуальних рішень, пов`язаних із визнанням позовної заяви прийнятою/неприйнятою.
Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій, бездіяльності Президента України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких такий суб`єкт владних повноважень реалізовував свої владні (управлінські) функції.
Процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження дій чи бездіяльності позивач, з-поміж іншого, обґрунтував, які конкретно з його прав та охоронюваних законом інтересів порушують такі дії/бездіяльність суб`єкта владних повноважень та які правові наслідки безпосередньо для нього вони породжують, якими доказами такі обставини підтверджуються.
В обґрунтування позовних вимог позивачі вказують на протиправну бездіяльність Президента України Зеленського Володимира Олександровича , яка полягає у невинесенні розпорядження про зобов`язання голови Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича організувати виконання Виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме організувати роботу, пов`язану із завершенням будівництва житлового комплексу (далі також - ЖК) «Флагман» у житловому будинку АДРЕСА_1 ; ЖК «Родинний затишок» в житловому будинку № 20 за адресою: АДРЕСА_11 у Дніпровському районі м. Києва; ЖК «Південний квартал» в житловому будинку № 9 за адресою: АДРЕСА_6; ЖК «Шулявський» в житловому будинку АДРЕСА_8 у Солом`янському районі м. Києва; ЖК «Совські ставки» в житловому будинку АДРЕСА_5 ; ЖК «Синьоозерний» в житлових будинках з вбудованими приміщеннями соціальної сфери на земельній ділянці, що розташована за адресою: АДРЕСА_9 у Подільському районі м. Києва - у зв`язку з неспроможністю забудовників продовжувати будівництво без додаткового залучення коштів фізичних осіб, які вже виконали фінансові зобов`язання перед замовником будівництва та отримали квартири по акту прийому-передачі.
Звертаючись до суду з цим позовом, позивачі мають зазначити, які правові наслідки безпосередньо для них породжує поведінка Президента України як суб`єкта владних повноважень саме при здійсненні ним владних управлінських функцій щодо них, адже захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
Необхідно звернути увагу на те, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і  реально  можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Із позовної заяви не вбачається, яка саме бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень, який реалізував публічно-владні управлінські функції з посиланням на відповідне повноваження, надане Конституцією України, у публічних правовідносинах, що виникли між ним та відповідачем, безпосередньо призвела до порушення прав та інтересів позивачів . При цьому позивачі не конкретизували, які саме їх права та охоронювані законом інтереси порушуються такою бездіяльністю відповідача та які правові наслідки безпосередньо для них така бездіяльність породжує.
Окрім цього, всупереч вимозі пункту 8 частини пятої статті 160 КАС України позивачем у позовній заяві зазначено, що ним додано копію листа КМДА від 16.04.2020 позивачу 1, однак такий не долучений до матеріалів позовної заяви, про що складено акт від 16.09.2021 № 9901/370/21/60655/21.
Також суд зазначає, що в позовній заяві зазначено третіми особами Виконавчий орган Київської міської ради (Київську міську державну адміністрацію) та Голову Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича , однак позивачами не подано до суду заяви про залучення їх у якості третіх осіб.
Так, частиною другою статті 49 КАС України встановлено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи.
Відповідно до приписів частини четвертої статті 49 КАС України у заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі.
Таким чином, позивачам необхідно подати заяву про залучення третіх осіб: Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Голови Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича . У цій заяві необхідно зазначити об`єктивні обставини на обґрунтування необхідності залучення третіх осіб, а саме вказати, яким чином та на які права чи обов`язки таких осіб може вплинути рішення суду у цій справі.
Позиція Верховного Суду щодо необхідності належного обґрунтування заявниками залучення третіх осіб висловлена, зокрема, в ухвалах від 15.02.2021 у справі №9901/33/21, від 16.02.2021 у справі №9901/34/21, від 16.04.2021 у справі №9901/109/21 та від 24.05.2021 у справі №9901/164/21.
Відповідно до частини першої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху (частина друга статті 169 КАС України).
З огляду на викладене, позовну заяву необхідно залишити без руху, встановивши строк протягом якого позивач має усунути вказані судом недоліки, а саме:
- зазначити, в чому полягає порушення прав або інтересів позивачів бездіяльністю відповідача, конкретизувати, в чому саме, на думку позивачів,  полягає протиправна бездіяльність відповідача з посиланням на відповідне повноваження, надане Конституцією України, та з якого моменту її слід обраховувати;
- долучити до позовної заяви копію листа КМДА від 16.04.2020 або ж викласти перелік документів та інших доказів, які додаються до позовної заяви, у новій редакції без зазначення цього листа;
- подати до суду заяву про залучення до справи третіх осіб - Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Голови Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Кличка Віталія Володимировича із зазначенням об`єктивних обставин на обґрунтування необхідності залучення таких осіб, а саме вказати, яким чином та на які права чи їх обов`язки може вплинути рішення суду у цій справі з долученням відповідних доказів.
Роз`яснити позивачам, що у разі неусунення недоліків позовної заяви у встановлений судом строк, заява буде повернута з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 169 КАС України.
Керуючись статтями  22,  160,  161,  169,  248 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Позовну заяву ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії залишити без руху.
Надати позивачам десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків, зазначених у цій ухвалі.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                                                                                                                      І. В. Желєзний