ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2021 року 
м. Київ

Справа №  915/1912/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька   Н.   О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,  
секретар судового засідання - Мельникова   Л.   В.,
розглянувши касаційну скаргу Приватного підприємства "Лора"
на рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 (суддя Олейняш   Е.М.)  та      постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 (Ярош А.І. - головуючий, судді Діброва Г.І., Принцевська Н.М.) у справі
за позовом заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області в інтересах держави 
до 1) Первомайської міської ради Миколаївської області, 
2) Приватного підприємства "Лора"
про визнання незаконним та скасування пунктів рішень та рішення міської ради, визнання недійсним договору оренди землі, скасування запису Державному реєстрі речових прав, зобов`язання повернути земельну ділянку,
(У судове засідання з`явилися: прокурор - Шекшеєва В.С., представники ПП "Лора" - Покора І.Є., Предместнікова Д.О.)
ВСТАНОВИВ:
1.   Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. Заступник керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області звернувся з позовною заявою, в якій просить суд:
- визнати незаконним та скасувати пункт 4 рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013, яким ПП "Лора" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га, переданої в користування на умовах оренди для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, в м. Первомайську;
- визнати незаконним та скасувати пункт 15 рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, яким ПП "Лора" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7;
- визнати недійсним договір оренди землі від 23.10.2013, укладений між Первомайською міською радою та ПП "Лора", на підставі якого в оренду передано земельну ділянку з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 площею 0,2889 га по вул. Київській, 7, в м. Первомайськ;
- визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської міської ради № 27 від 25.04.2019, яким затверджено виготовлену ПП "Лора" технічну документацію щодо поділу земельної ділянки на дві земельних ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га;
- скасувати у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запис № 25725985 від 11.04.2018 про реєстрацію за ПП "Лора" права власності на автозаправний комплекс з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі АЗС, двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП № 4, резервуару-накопичувача води № 5, дизель-генератору № 6, по вул. Київська, 7а, в м. Первомайськ;
- зобов`язати ПП "Лора" повернути територіальній громаді м. Первомайськ в особі Первомайської міської ради земельну ділянку площею 0,2119 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018, вартістю 943 124, 52 грн., по вул. Київській, 7, у м. Первомайську в придатному для використанні стані, шляхом знесення об`єкту нерухомості - АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі АЗС, двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП № 4, резервуару-накопичувача води № 5, дизель-генератору № 6.
Підставою позову прокуратурою зазначено обставини щодо порушень законодавства при прийнятті оскаржуваних рішень міської ради, якими змінено цільове призначення земельної ділянки, та в подальшому надано в оренду відповідачу ПП "Лора" земельну ділянку.       Прокуратурою зазначено, що підлягає визнанню незаконним й рішення міської ради про затвердження технічної документації про поділ земельної ділянки, оскільки останнє прийнято на підставі незаконних рішень ради. Розміщення АЗК суперечить вимогам містобудівного законодавства, порушує права належного власника (розпорядника) - територіальної громади м. Первомайськ в особі Первомайської міської ради, що є підставою для відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, шляхом знесення незаконно збудованого АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та      пасажирів по вул. Київська, 7а, в м. Первомайськ.
2.   Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1.   Як установили суди попередніх інстанцій і свідчать матеріали справи, 26.10.2012 року між ПП "СОЮЗАВТОЦЕНТР" (продавець) та ПП "ЛОРА" (покупець) укладено договір купівлі-продажу об`єкта незавершеного будівництва, адмінбудівлі, відповідно до умов п. 1.1 якого продавець передав, а покупець прийняв у власність об`єкт незавершеного будівництва, адмінбудівлю, що знаходиться за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, буд. № 7.
Об`єкт продажу розташований на земельній ділянці загальною площею 0,2839 га (нуль цілих дві тисячі вісімсот вісімдесят дев`ять десятитисячних гектара), кадастровий номер земельної ділянки - 4810400000:02:026:0005, з цільовим призначенням: для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі, що розташована за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (сім).
Право власності на об`єкт незавершеного будівництва на підставі договору купівлі-продажу від 26.10.2012 зареєстровано Первомайським МБТІ 14.11.2012 (реєстраційний номер об`єкта 16336876), що підтверджується Витягом про державну реєстрацію прав від 14.11.2012. 
Пунктом 3 рішення Первомайської міської ради № 9 від 22.02.2013 "Про надання і вилучення земельних ділянок" юридичній особі ПП "Лора" затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі по вул. Київська, 7 (рішення міської ради "Про надання дозволів на розробку технічної документації щодо оформлення права користування земельними ділянками" від 25.12.2012 року № 16).
Передано юридичній особі ПП "Лора" за умови виконання п. 3.1 цього рішення у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0,2889 га для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі по вул. Київська, 7, кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005 (том 1, арк. 26-29).
02.07.2013 між Первомайською міською радою (орендодавець) та ПП "Лора" (орендар) укладено договір оренди землі, відповідно до умов якого орендодавець передав, а орендар прийняв в строкове платне користування на умовах оренди земельну ділянку для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі, на підставі рішення Первомайської міської ради від 22.02.2013 № 9, яка знаходиться за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7 (п. 1 договору).
Відповідно до п. 2, 3, 4 договору в оренду передана земельна ділянка загальною площею 0,2889 га, у тому числі під будинками та спорудами - 0,0515 га, прибудинкова територія (двір) - 0,2374 га.
Кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0005.
На земельній ділянці знаходяться об`єкти нерухомого майна: адмінбудівля, інші об`єкти інфраструктури землевпорядною документацією не обумовлені. 
Договір укладено строком на 10 років (п. 8 договору).
Земельна ділянка передається в оренду для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі. Цільове призначення земельної ділянки: для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (03.14) (п. 15, 16 договору).
На орендовану земельну ділянку встановлено наступні обмеження:    
правові - зміна цільового призначення земельної ділянки тільки за проектом землеустрою (п. 26 договору).
Категорія земель - землі житлової та громадської забудови.
03.07.2013 проведено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки (підстава виникнення - договір оренди землі від 02.07.2013), що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.
Пунктом 4 рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013 "Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" юридичній особі Приватному підприємству "Лора" надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га переданої в користування на умовах оренди для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7.
Виконавцем ПП "Геліос-Л" за замовленням відповідача ПП "Лора" 17.09.2013 виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення. Так, земельна ділянка, цільове призначення якої змінюється, проектується за рахунок земель житлової та громадської забудови, наданих у користування на умовах оренди ПП "Лора". Цим проектом відповідно до статей 20, 123, 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено зміну цільового призначення земельної ділянки, наданої у користування на умовах оренди ПП "Лора" з "для обслуговування незавершеного будівництва - приміщення адмінбудівлі" на "для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу".
Так, відповідно до Довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями від 17.09.2013. Управління Держземагенства у Первомайському районі повідомило, що земельна ділянка, на яку розроблятиметься проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі зміни її цільового призначення має наступні параметри, зокрема:
- категорія земель, із яких планується відведення: землі житлової та громадської забудови;
- цільове використання землі та його код (згідно КВЦПЗ): для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.14);
- класифікація угідь згідно форми 6-зем: землі громадського призначення (графа 43).
Проект землеустрою погоджено:
- Управлінням містобудування, архітектури комунальної власності та земельних питань Первомайської міської ради (висновок № 546/04.041-15 від 13.09.2013, відповідно до якого Управління погодило проект земеустрою та встановила обмеження містобудівного характеру - забезпечення вільного доступу для прокладання нових, ремонту та обслуговування існуючих інженерних мереж в межах ділянки);
- Управлінням Держземагенства у Первомайському районі Миколаївської області (висновок № 2258 від 17.09.2013).
Пунктом 15 рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013 "Про надання і вилучення земельних ділянок" юридичній особі Приватному підприємству "Лора" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7 (рішення Первомайської міської ради „Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 27.08.2013 року № 12).
Змінено юридичній особі Приватному підприємству "Лора" за умови виконання п. 15.1. цього рішення цільове призначення орендованої земельної ділянки площею 0,2889 га для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7; кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005.
23.10.2013 між Первомайською міською радою (орендодавець) та ПП "Лора" (орендар) укладено договір оренди землі, відповідно до умов п. 1 якого орендодавець передав, а орендар прийняв в строкове платне користування на умовах оренди земельну ділянку для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу, на підставі рішення Первомайської міської ради від 27.09.2013 року № 5, яка знаходиться за адресою: Миколаївська область, м. Первомайськ, вул. Київська, 7.
Відповідно до п. 2, 3, 4 договору в оренду передана земельна ділянка загальною площею 0,2889 га, у тому числі під будинками та спорудами - 0,0515 га, прибудинкова територія (двір) - 0,2374 га.
Кадастровий номер земельної ділянки: 4810400000:02:026:0005.
Відповідно до п. 15, 16 договору земельна ділянка передається в оренду для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу.
Цільове призначення земельної ділянки: для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства (12.04).
Категорія земель - землі транспорту.
Договір укладено строком на 10 років (п. 8 договору).
До договору між сторонами складено та підписано додаток № 1 "Розрахунок розміру орендної плати за земельну ділянку державної або комунальної власності", план земельної ділянки, кадастровий план, Акт встановлення в натурі і погодження меж земельної ділянки, Акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання, Акт приймання-передачі земельної ділянки в натурі (на місцевості) від 23.10.2013.
Як слідує з Кадастрового плану земельної ділянки загальною площею 0,2889 га кадастровий номер 4810400000:02:026:0005 код цільового призначення земельної ділянки J.12.04.
23.10.2013 в Державному реєстрі речових прав зареєстровано зміни характеристик об`єкта нерухомого майна, а саме зміну цільового призначення земельної ділянки загальною площею 0,2889 га кадастровий номер 4810400000:02:026:0005, а також зареєстровано право оренди вказаної земельної ділянки на підставі договору оренди землі від 23.10.2013      (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 95620748104).
У зв`язку із завершенням будівництва і здачею в експлуатацію АЗК на підставі клопотання ПП "Лора" від 11.12.2018 пунктом 1 рішення Первомайської міської ради № 22 від 27.12.2018 "Про поділ земельної ділянки по вул. Київська, 7" надано дозвіл юридичній особі Приватному підприємству "Лора" на розроблення технічної документації щодо поділу земельної ділянки загальною площею 0,2889 га для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, наданої у користування на умовах оренди ПП "Лора" (договір оренди землі 23.10.2013, номер запису про інше речове право 3023489, кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005, а саме:
- земельна ділянка площею 0, 0736 га;
- земельна ділянка площею 0, 2153 га.
Пунктами 1, 2, 3, 5 рішення Первомайської міської ради № 27 від 25.04.2019 "Про поділ земельної ділянки по вул. Київська, 7":
- затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу земельної ділянки загальною площею 0,2889 га для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, наданої у користування на умовах оренди ПП "Лора";
- передано юридичній особі ПП "Лора" за умови виконання п. 4 цього рішення у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0, 0770 га для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0017;
- передано юридичній особі ПП "Лора" за умови виконання п. 4 цього рішення у користування на умовах оренди строком на 10 років земельну ділянку площею 0, 2119 га для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0018;
- припинено договір оренди землі від 23.10.2013 (номер запису про інше речове право 3023489), укладений між Первомайською міською радою та ПП "Лора" у зв`язку з поділом земельної ділянки.
Дві новосформовані земельні ділянки з кадастровим номером 4810400000:02:026:0017 площею 0, 0770 га та з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018 площею 0, 2119 га 22.02.2019 року зареєстровано в ДЗК, що підтверджується витягами з ДЗК про земельну ділянку. Цільове призначення двох вищевказаних земельних ділянок: 12.04. Для розміщення та експлуатації будівель і споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства. Категорія земель: землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Вид використання: для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу.
Станом на 08.07.2019 договори оренди не підписано (лист виконавчого комітету Первомайської міської ради від 08.07.2019).
Також судами встановлено, що рішенням Первомайської міської ради народних депутатів від 23.05.1996 № 1 "Про затвердження генерального плану міста Первомайська" за результатами розгляду схеми територіального розвитку міста до 2015 року вирішено затвердити Схему територіального розвитку міста, розроблену Українським державним проектно-виробничим об`єднанням "Діпромісто", як генеральний план м. Первомайська. Виконкому міської ради народних депутатів доручено проводити забудову міста зі схемою територіального розвитку.
Рішенням Первомайської міської ради від 28.03.2013 № 20  "Про актуалізацію містобудівної документації міста Первомайська" міська рада вирішила використовувати в роботі існуючу Схему територіального розвитку міста Первомайська, затверджену рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10 як Генеральний план міста до завершення робіт по розробленню та затвердженню Генерального плану міста Первомайська з 01.01.2013. Контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію міської ради з питань містобудування, архітектури та земельних відносин.
Відповідно до листа Миколаївської обласної державної адміністрації, станом на 23.10.2013 при відведенні в оренду земельних ділянок необхідно було керуватись Схемою територіального розвитку міста Первомайська. 
Згідно з листами Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 24.05.2019, від 12.07.2019, відповідно до Схеми територіального розвитку земельна ділянка в районі вул. Київської, № 7 розташована на території одноповерхової садибної забудови, на якій передбачено розміщення поліклініки, відповідно до цього вбачається, що будівництво автозаправного комплексу на вказаній території не передбачено; зміна цільового призначення земельної ділянки не відповідає проектним рішенням, закладеним Схемою територіального розвитку.
Відповідно до листа Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації від 13.05.2019, відповідно до генерального плану та плану зонування м. Первомайськ, затвердженого рішенням Первомайської міської ради від 16.10.2015 № 2, землі в районі вул. Київської,  7 передбачені як території громадських центрів обслуговування, зона адміністративного ядра громадського центру (Г-Ця). Відповідно до пояснювальної записки до генерального плану м. Первомайськ, Г-Ця - зона адміністративного ядра громадського центру виділена з метою збереження ділового характеру адміністративної частини громадського центру обслуговування шляхом забезпечення умов для переважного розміщення об`єктів адміністративного, ділового, культурно-просвітницького призначення.
Листами      виконавчого комітету Первомайської міської ради від 16.11.2017, від 31.08.2018 повідомлено, що план зонування території міста затверджений у складі Генерального плану м. Первомайськ рішенням міської ради від 16.10.2015 № 2. До прийняття вищевказаного рішення, призначення землі визначалось відповідно до Схеми територіального розвитку міста, затвердженої рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10, як генплан міста Первомайськ, відповідно до якої земельна ділянка розташована на території одноповерхової садибної забудови.
Крім того, з рішень судів попередніх інстанцій та матеріалів справи слідує, що 15.11.2013 ПП "Лора" було отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Київська, 7, в м. Первомайськ Миколаївської області для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, які були видані управлінням містобудування, архітектури, комунальної власності та земельних питань Первомайської міської ради. 
В порядку, передбаченому ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", була проведена експертиза проекту будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів по вул. Київська, 7 в м, Первомайськ, Миколаївської області, в результаті якої було отримано позитивний експертний звіт № 20-0142-13 від 14.04.2014 щодо розгляду проектної документації.
17.06.2014 ПП "Лора" було отримано дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 115141680188 для будівництва, експлуатації та обслуговування АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів по вул. Київська, 7 в м. Первомайськ, Миколаївської області, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.
19.12.2017 КП "Первомайське МБТІ" проведена технічна інвентаризація громадського будинку (комплексу нежитлових будівель по вул. Київській, 7) та складено технічний паспорт.
26.12.2017 оформлено Акт готовності об`єкта до експлуатації за підписами замовника будівництва, генерального проектувальника, генерального підрядника будівництва, головного інженера проекту та інженера технічного нагляду. Згідно з цим Актом закінчений будівництвом об`єкт визнаний готовим до експлуатації.
29.12.2017 ПП "Лора" отримано Сертифікат серії ІУ № 163173631734, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, яким засвідчено відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджено його готовність до експлуатації.
Рішенням виконавчого комітету Первомайської міської ради від 12.01.2018 № 43  автозаправочному комплексу (АЗК) з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, будівництво якого розпочато ПП "Лора" на підставі дозволу на виконання будівельних робіт, зареєстрованого в ДАБІ України від 17.06.2014 за № ІУ 115141680188, на земельній ділянці площею 0,2889 га по вул. Київській, 7; кадастровий номер земельної ділянки 4810400000:02:026:0005, якою користується замовник відповідно до договору оренди землі від 23.10.2013 року, без номера присвоєно адресу вул. Київська, 7а.
Право власності на об`єкт нерухомого майна АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів 11.04.2018 зареєстровано за ПП "Лора" в Державному реєстрі речових прав (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 1531158248104)
3.   Короткий зміст судових рішень у справі
3.1.   Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 у справі №915/1912/19      у задоволенні позову відмовлено повністю.
Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення Первомайською міською радою вимог законодавства під час прийняття оскаржуваних рішень про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення та затвердження вказаного проекту, а саме положень ч. 3, 13 ст. 123 ЗК України, ч. 2, 4 ст. 48 Закону України "Про охорону земель", ч. 3, 4 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, яка діяла на час прийняття рішення про надання дозволу на складання проекту відведення), п. 7.55, 7.59 ДБН "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92**", оскільки під час прийняття оскаржуваних рішень міською радою не враховано вимоги містобудівної документації, якою на час прийняття рішень була Схема розвитку м. Первомайська, що свідчить про невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації.  Оскільки оспорюваний договір оренди землі від 23.10.2013 укладено між Первомайською міською радою та ПП "Лора" на підставі оскаржуваного рішення міської ради про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, то в цій частині позову вимога про визнання недійсним договору оренди землі (ст. 215 ЦК України), у зв`язку з невідповідністю останнього вимогам ст. 203 ЦК України, є обґрунтованою.
При цьому суд виходив з того, що схемою територіального розвитку не передбачається окремого переліку об`єктів, які допускається будувати на території одноповерхової садибної       забудови відповідно до чого розміщення будь-яких інших об`єктів на даній території не передбачено. Схемою територіального розвитку будівництво автозаправного комплексу на вищезазначеній території не передбачено. 
Водночас, суд дійшов висновку про пропуск позовної давності та відсутність обставин, що вказували б на поважність причин пропуску. Тому в частині позову про визнання незаконним та скасування пунктів рішень органу місцевого самоврядування про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки та про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, а також про визнання недійсним договору оренди землі судом відмовлено, у зв`язку із пропуском позовної давності.
Враховуючи, що судом відмовлено в частині позову про визнання незаконним рішення ради про зміну цільового призначення землі та укладення договору оренди, а інших підстав незаконності рішення ради про затвердження технічної документації щодо поділу земельної ділянки прокурором не наведено, в цій частині позову судом також відмовлено. Також суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для скасування запису про реєстрацію права власності (належний спосіб захисту відповідно до змін у законі - скасування державної реєстрації прав), оскільки не скасовано, не визнано недійсними документи, на підставі яких проведено державну реєстрацію таких прав. Враховуючи, що позовна вимога про повернення територіальній громаді земельної ділянки в придатному до використання стані шляхом знесення об`єкту нерухомості є похідною від вищевказаних вимог, в задоволенні яких судом відмовлено, суд дійшов висновку про відмову в цій частині позову.
3.2.   Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі № 915/1912/19 рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 у справі №915/1912/19 скасовано частково, викладено резолютивну частину в наступній редакції: «Позов Заступника керівника Первомайської місцевої прокуратури Миколаївської області задовольнити частково. Визнати незаконним та скасувати пункт 15 рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, яким ПП "Лора" затверджено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7; Визнати недійсним договір оренди землі від 23.10.2013, укладений між Первомайською міською радою та ПП "Лора", на підставі якого в оренду передано земельну ділянку з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 площею 0,2889 га по вул. Київській, 7, в м. Первомайськ. Визнати незаконним та скасувати рішення Первомайської міської ради № 27 від 25.04.2019, яким затверджено виготовлену ПП "Лора" технічну документацію щодо поділу земельної ділянки на дві земельних ділянки площею 0,0736 га та 0,2153 га; Зобов`язати ПП "Лора" повернути територіальній громаді м. Первомайськ в особі Первомайської міської ради земельну ділянку площею 0,2119 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0018, вартістю 943 124, 52 грн., по вул. Київській, 7, у м. Первомайську в придатному для використанні стані, шляхом знесення об`єкту нерухомості - АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів, який складається з будівлі АЗС, двох навісів, площадки для розміщення паливно-роздавальних колонок № 1-3, КТП № 4, резервуару-накопичувача води № 5, дизель-генератору № 6.» В решті рішення Господарського суду Миколаївської області від 19 жовтня 2020 року у справі №915/1912/19 залишено без змін.
Постанова мотивована тим, що рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013 "Про надання дозволів на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", пунктом 4 якого надано Приватному підприємству "Лора" дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га, не порушило законних прав чи інтересів держави, а тому така вимога прокуратури не підлягає задоволенню.
Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про порушення Первомайською міською радою вимог законодавства під час прийняття рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, пунктом 15 якого затверджено проект землеустрою ПП "Лора" щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки та зміни цільового призначення земельної ділянки площею 0,2889 га з кадастровим номером 4810400000:02:026:0005 для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, а саме положень ч. 3, 13 ст. 123 ЗК України, ч. 2, 4 ст. 48 Закону України "Про охорону земель", ч. 3, 4 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, яка діяла на час прийняття рішення про надання дозволу на складання проекту відведення), п. 7.55, 7.59 ДБН "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92**". Під час прийняття оскаржуваних рішень міською радою не враховано вимоги містобудівної документації, якою на час прийняття рішень була Схема розвитку м. Первомайська, що свідчить про невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Оскільки оспорюваний договір оренди землі від 23.10.2013 укладено між Первомайською міською радою та ПП "Лора" на підставі оскаржуваного рішення міської ради про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, то в цій частині позову вимога про визнання недійсним договору оренди землі (ст. 215 ЦК України), у зв`язку з невідповідністю останнього вимогам ст. 203 ЦК України, є обґрунтованою.
Щодо позовної давності апеляційний господарський суд вважав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що наявні у справі докази свідчать про те, що Первомайською міською радою направлено з листом № 4971/03-26 від 03.09.2013 спірне рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013, оскільки це прямо не вбачається з листа, відсутній опис та перелік рішень, які направляються. Тому суд позбавлений можливості визнати встановленою обставину отримання прокуратурою 04.09.2013 року      саме рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013. Крім того, спірне рішення Первомайської міської ради № 5 прийняте 27.09.2013, а тому взагалі не могло бути направленим прокуратурі листом від 03.09.2013. Отже, з урахуванням викладеного, жодним поданим до суду документом не підтверджено факту надання до прокуратури спірних рішень у складі інших, прийнятих упродовж серпня 2013 року.
Також суд апеляційної інстанції вважав необґрунтованим висновок про обов`язок та можливість прокурора довідатись про наявність оскаржуваних рішень від 27.08.2013 року та 27.09.2013 року також і в грудні 2013 року, оскільки про будівництво АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів по вул. Київській, 7 у м. Первомайськ Миколаївської області завчасно також публікувалось в офіційних місцевих ЗМІ. Чинним на час прийняття спірних рішень Законом України «Про прокуратуру» в редакції від 09.06.2013 та наказом Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» №3гн від 07.11.2012, не передбачалося обов`язку органів прокуратури перевіряти засоби масової інформації на предмет здійснення юридичними особами публікацій щодо їх діяльності, зокрема, забудови певних територій.
Оскільки доказів отримання спірних рішень та договору раніше за 16.11.2017 року матеріали справи не містять, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку що, звернувшись до суду з позовом 22.08.2019 Первомайською місцевою прокуратурою не було пропущено позовну давність.
Крім того, рішення Первомайської міської ради № 27 від 25.04.2019 прийнято на підставі оскаржуваних пунктів рішень міської ради про зміну цільового призначення земельної ділянки та договору оренди землі,  а тому це зазначене рішення на підставі ст. 16, 21 ЦК України, ст. 152, 153 ЗК України, ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" також підлягає визнанню незаконним.
Водночас суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги про скасування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно запису № 25725985 від 11.04.2018, оскільки з 16.01.2020 такого способу захисту порушених речових прав як скасування запису про проведену державну реєстрацію права закон не передбачає.
Враховуючи задоволення судом позовних вимог про визнання незаконним та скасування пункту 15 рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, визнання недійсним договору оренди землі від 23.10.2013, визнання незаконним та скасування рішення Первомайської міської ради № 27 від 25.04.2019, задоволенню підлягає і позовна вимога про повернення територіальній громаді земельної ділянки в придатному до використання стані шляхом знесення об`єкту нерухомості.
4. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. Приватне підприємство "Лора" звернулося до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить постанову апеляційного господарського суду скасувати в частині задоволених позовних вимог та змінити мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог про визнання незаконним та скасування пункту 4 рішення Первомайської міської ради № 12 від 27.08.2013 та пункту 15 рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, визнання недійсним договору оренди землі від 23.10.2013. У задоволенні зазначених вимог відмовити повністю. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін. 
Підставами касаційного оскарження є пункти 1, 3 частини 2 статті 287 ГПК України. 
4.2. Обґрунтовуючи підставу оскарження, передбачену пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України, заявник стверджує, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми частин 3 та 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", які не підлягали застосуванню у спірних відносинах, та не застосували приписи пунктів 6 та 6-1 Прикінцевих положень цього Закону, які підлягали застосуванню, а висновок Верховного Суду щодо питання застосування цих норм права у подібних правовідносинах відсутній.
Станом на час прийняття оскаржуваних рішень за 2013 рік не було затверджено плану зонування та детального плану території, а в якості генерального плану застосовувалася Схема територіального розвитку міста Первомайська, затверджена рішенням міської ради від 23.05.1996. Водночас саме функціональне призначення використання земельних ділянок, режим та параметри їх забудови, а також місце розташування закладів обслуговування населення визначаються в детальному плані території. 
Судами проіґноровано, що у спірній ситуації врахуванню підлягало, що моментом передачі земельної ділянки є 23.10.2013, коли укладеного договір оренди, а тому відповідно до пункту 6-1 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", дія частин 3 та 4 статті 24 цього Закону щодо заборони передачі земельних ділянок у власність та користування, до 01.01.2015 не поширювалася на території, де не затверджені плани зонування або детальні плани територій. Застосування судами Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції, чинній на момент прийняття рішення міської ради від 27.08.2013, яким надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, є помилковим. 
Крім того, прокурор, Управління містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації та суд не мають повноважень та спеціальних знань щодо оцінки та трактування зазначеної Схеми, а тому судами встановлено обставини, що мають суттєве значення на підставі недопустимих доказів. 
Також судом апеляційної інстанції не враховано, що рішенням Виконавчого комітету Первомайської міської ради Миколаївської області від 09.10.2020 № 478 затверджено детальний план території в межах вулиць Київська, Автодорівська та Олександра Герцена в м. Первомайськ Миколаївської області. Відповідно до проектного плану, що додається до вказаного рішення і є частиною детального плану території, по вулиці Київська, 7а передбачено розташування АЗК з влаштуванням АГЗС та пунктом обслуговування водіїв та пасажирів. Отже, розташування спірного об`єкта нерухомості на земельній ділянці відповідає існуючій містобудівній документації.
4.3. Обґрунтовуючи підставу оскарження, передбачену пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, заявник стверджує, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах Верховного Суду від 03.04.2019 у справі №   346/3524/16-а, Верховного Суду від 30.09.2020 у справі № 599/567/17, від 03.03.2021 у справі № 910/12366/18, від 30.03.2021 у справі № 922/1323/20, від 01.04.2021 у справі   № 910/10500/19, від 21.08.2019 у справі № 911/3681/17, від 30.05.2018 у справі   № 359/2012/15-ц, від 04.12.2018 у справі № 910/18560/16, від 26.11.2019 у справі № 914/3224/16, від 19.11.2019 у справі № 911/3677/17, від 19.11.2019 у справі №   911/3680/17, від 21.09.2019 у справі № 911/3681/17, від 30.01.2019 у справі №   706/1272/14-ц, 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 06.04.2021 у справі №   910/16067/19, від 23.09.2020 у справі № 911/695/17, від 15.09.2020 у справі №   922/597/19, від 01.12.2020 у справі № 915/1784/18, від 03.12.2019 у справі №   911/3396/14, від 16.07.2019 у справі № 926/1326/15, від 26.02.2019 у справі №   913/632/17, від 15.05.2018 у справі № 922/3359/16, від 04.04.2018 у справі №   922/2013/17, від 03.04.2018 у справі № 911/2280/16, від 22.02.2018 у справі №   918/40/17, від 10.05.2018 у справі № 924/1355/16; від 18.12.2019 у справі №   522/1029/18, від 02.02.2021 у справі № 908/3129/19, від 14.05.2020 у справі №   908/394/19, від 05.03.2020 у справі № 924/233/17, від 23.04.2019 у справі №   916/1366/18, від 21.08.2018 у справі № 910/19865/17, від 12.04.2018 у справі №   926/2189/17, від 19.06.2019 у справі № 910/4055/18, від 13.11.2019 у справі №   910/5946/17, від 04.04.2019 у справі № 910/2655/18, від 12.04.2018 у справі №   926/2189/17, Верховного Суду України від 27.05.2015у справі №6-92цс15, від 22.02.2017 у справі № 6-17цс17.
Заявник вважає, що прийняття спірних рішень міською радою, як і розроблення та погодження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки відбувалося відповідно до вимог чинного на той момент законодавства, а протилежного прокурором доведено не було. 
Судом апеляційної інстанції не наведено жодних аргументів на обґрунтування визнання рішення щодо поділу земельної ділянки незаконним, як і те, що воно прийнято на підставі оскаржуваних пунктів рішень міської ради та договору оренди землі.
Також оскільки позов прокурора спрямований на захист інтересів  територіальної громади міста Первомайськ, інтереси якої представляє саме Первомайська міська рада Миколаївської області, відлік позовної давності щодо вимог про визнання незаконним та скасування рішень цієї ради слід починати з моменту їх прийняття, а щодо визнання недійсним договору оренди землі - з моменту його укладення.  Судом першої інстанції встановлено, що прокуратурою було отримано копії рішень Первомайської міської ради, прийнятих протягом серпня-вересня 2013 року.  Прокурор повинен був або принаймні мав можливість довідатись про наявність оскаржуваних рішень від 27.08.2013 та 27.09.2013 та договору оренди також і в грудні 2013 року, коли в газеті «Вісник Первомайська» було опубліковано Заяву про наміри та Заяву про екологічні наслідки діяльності щодо будівництва АЗК з пунктом сервісного обслуговування водіїв та пасажирів.
За таких обставин, прокурором не доведено обставин об`єктивної неможливості для здійснення перевірки законності спірних рішень і звернення до суду в межах позовної давності; натомість нездійснення своєчасного прокурорського нагляду за прийнятими рішеннями органів місцевого самоврядування, що є обов`язком органів прокуратури відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, призводить до наслідків, визначених частиною четвертою статті 267 ЦК України, оскільки держава здійснює свої права через органи державної влади. Прокурор стверджує, що отримав від Первомайської міської ради інформацію щодо спірних рішень лише 16.11.2017, однак звернувся з позовом до суду у серпні 2019 року, тобто зі значним спливом строку (1 рік і 8 місяців), що додатково свідчить про необґрунтовані зволікання з боку органів прокуратури.
Суд апеляційної інстанції обґрунтовує задоволення позовної вимоги про знесення об`єкта нерухомості частиною 1 статті  216, статтею 387 ЦК України, статтею 212 ЗК України, статтею 391 ЦК України та статті 152 ЗК України. При цьому, судом жодним чином не враховано, що стаття 387 ЦК України регулює віндикаційні позови, в той час, як стаття 391 ЦК України - негаторні. У свою чергу, знесення будинків, будівель і споруд передбачено чинним законодавством, але лише в разі їх неправомірного розташування особами на неналежних їм земельних ділянках на підставі статті 212 ЗК України, яка регулює повернення самовільно зайнятих земельних ділянок власника або землекористувачам з приведенням їх у придатний для використання стан, а також на підставі статті 376 ЦК України, яка регулює обставини самочинного будівництва нерухомого майна.
Крім того, судом апеляційної інстанції порушено приписи статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.  Враховуючи, що право оренди спірної земельної ділянки та право власності на об`єкт нерухомості, розташований на ній, набуте ПП "ЛОРА" в результаті проведення державними органами законодавчо встановлених процедур, то відповідальність за вказані процедури не може покладатися на скаржника, який розраховував на їх належність та легітимність.
У цій  справі не дотримано жодного критерію, які дають право на втручання у право ПП "ЛОРА" на мирне володіння майном із гарантіями, наданими статтею 1 Першого протоколу.
4.3. У відзиві на касаційну скаргу прокурор вказує на безпідставність доводів скаржника, просить залишити без задоволення скаргу, оскільки вважає, що постанови Верховного Суду, на якій посилається заявник прийняті не у подібних відносинах. Крім того, хоча пунктом 6-1 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", дія частин третьої та четвертої статті 24 цього Закону призупинена, однак зазначений пункт набув чинності після прийняття рішення міської ради від 27.08.2013 щодо надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, на виконання якого і було прийнято оскаржуване рішення від 27.09.2013 щодо затвердження проекту землеустрою. 
4.4. У поясненнях Первомайська міська рада просить скасувати постанову апеляційного господарського в частині задоволення позовних вимог, в іншій частині залишити без змін, оскільки відсутні будь-які підстави для висновків про невідповідність проекту землеустрою нормам законодавства. 
5.   Позиція Верховного Суду 
5.1.   Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 29.04.2021 касаційну скаргу передано для розгляду колегії суддів: Волковицька Н.О. - головуючий суддя, судді Краснов Є.В., Случ О.В. У зв`язку із перебуванням судді Краснова Є.В. у відпустці, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 22.06.2021 скаргу передано для розгляду колегії суддів: Волковицька Н.О. - головуючий суддя, судді Могил С.К., Случ   О.В. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
5.2. Відповідно до статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.3. Щодо підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції від 05.07.2013, яка діяла на час прийняття спірних рішень міської ради) у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
містобудівна документація -      затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; 
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування,      забудови      та іншого використання території населеного пункту; 
детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; 
план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження      використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон; 
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно з частиною 1 статті 16 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі  в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях. Порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним  кадастрами  встановлюється Кабінетом Міністрів України. 
За змістом статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний      план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Генеральні      плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання. 
Відповідно до частини 1 статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції від 05.07.2013) план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій      від      надзвичайних      ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва,      зниження   рівня забруднення навколишнього природного середовища,      охорони та      використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення      і лісів. 
Згідно з частинами 2, 3 статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції від 05.07.2013) план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно- транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання      територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження      меж       зон       з       межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення      меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.  Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
За змістом частини 4 статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне      призначення,      режим      та      параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних      смуг і      пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Згідно з частиною 2 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення,      встановленого відповідно до законодавства. 
У разі відсутності плану зонування або детального      плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування      території та/або детальному      плану території забороняється (частини 3, 4 статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до пункту 6 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до 1 січня 2013 року рішення щодо визначення та надання містобудівних умов і обмежень приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку.
Законом України "Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок" від 19.09.2013 № 606-VII, який набрав чинності 16.10.2013, доповнено пункт 6 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" викладено в новій редакції та доповнено пунктом 6-1.
Так, відповідно до пунктів 6, 6.-1 Розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 19.09.2013) до 01.01.2015 рішення щодо визначення та надання містобудівних   умов   і   обмежень на      територіях, де відповідно до цього Закону не затверджені      плани зонування або детальні плани територій, приймають уповноважені органи містобудування та архітектури з      урахуванням попередніх планувальних рішень у межах встановленого законодавством строку. Встановити, що дія частин 3 та 4 статті 24 цього Закону до 01.01.2015 не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій.
5.4. Судами попередніх інстанцій під час прийняття оскаржуваних рішень зазначено, що рішенням Первомайської міської ради народних депутатів № 10 від 23.05.1996 затверджено Схему територіального розвитку міста як генеральний план м. Первомайська, а виконкому міської ради народних депутатів доручено проводити забудову міста згідно зі схемою територіального розвитку. Рішенням Первомайської міської ради № 20 від 28.03.2013 "Про актуалізацію містобудівної документації міста Первомайська" міська рада вирішила використовувати в роботі існуючу Схему територіального розвитку міста Первомайська, затверджену рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10 як Генеральний план міста до завершення робіт по розробленню та затвердженню Генерального плану міста Первомайська з 01.01.2013. Як слідує зі Схеми територіального розвитку (викопіювання зі схеми) земельна ділянка в районі вул. Київської, № 7 розташована на території одноповерхової садибної забудови. Згідно з експлікацією, зазначеною до цієї Схеми, під номером 20 в районі зазначеної земельної ділянки передбачено розміщення поліклініки. Схемою не передбачається окремого переліку об`єктів, які допускається будувати на території одноповерхової садибної       забудови відповідно до чого розміщення будь-яких інших об`єктів на даній території не передбачено. Схемою територіального розвитку будівництво автозаправного комплексу на вищезазначеній території не передбачено.
Враховуючи зазначені обставини, суд апеляційної інстанції вважав, що Первомайською міською радою порушено вимоги законодавства під час прийняття рішення Первомайської міської ради № 5 від 27.09.2013, пунктом 15 якого затверджено проект землеустрою ПП "Лора" щодо зміни цільового призначення орендованої земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування автозаправного комплексу по вул. Київській, 7, а саме положень частин 3, 13 ст. 123 ЗК України, частин 2, 4 статті 48 Закону України "Про охорону земель", частин 3, 4 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (у редакції, яка діяла на час прийняття рішення про надання дозволу на складання проекту відведення), пунктів 7.55, 7.59 ДБН "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92**". Під час прийняття оскаржуваних рішень міською радою не враховано вимоги містобудівної документації, якою на час прийняття рішень була Схема розвитку м. Первомайська, що свідчить про невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації.
У свою чергу, оскільки оспорюваний договір оренди землі від 23.10.2013 укладено між Первомайською міською радою та ПП "Лора" на підставі оскаржуваного рішення міської ради про затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення, то в цій частині позову, на думку судів, позовна вимога про визнання недійсним договору оренди землі (статті 215 ЦК України), у зв`язку з невідповідністю останнього вимогам ст. 203 ЦК України, є обґрунтованою.
5.5. Однак, колегія суддів вважає зазначені висновки передчасними з огляду на таке. 
Протягом існування спірних правовідносин змінювалося законодавство, яким визначалися можливості зміни цільового призначення земельної ділянки яка не відповідає плану зонування      території та/або детальному плану території, а також передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування.
Зокрема, внаслідок прийняття Закону України "Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок" від 19.09.2013 № 606-VII, який набрав чинності 16.10.2013, зупинена дія частин 3 та 4 статті 24 цього Закону до 01.01.2015 щодо територій, де не затверджені плани зонування або детальні плани територій, які вказували на те, що у разі відсутності плану зонування або детального      плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, зміна цільового призначення та передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. 
Тобто в залежності від того чи були затверджені план зонування та детальний план території, дослідженню підлягала можливість застосування до спірних відносин зазначених приписів статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Однак, хоча судами попередніх інстанцій вказано на те, що Первомайська міська рада вирішила використовувати в роботі існуючу Схему територіального розвитку міста Первомайська, затверджену рішенням міської ради від 23.05.1996 № 10 як Генеральний план міста до завершення робіт по розробленню та затвердженню Генерального плану міста Первомайська, суди не встановили наявність або відсутність плану зонування або детального плану території, з відсутністю яких стаття 24  Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції Закону від 19.09.2013 № 606-VII пов`язувала заборону зміни цільового призначення та передачу (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб.
5.6. Крім того, після встановлення зазначених обставин, судам  під час розгляду справи № 915/1912/19 необхідно дослідити чи підлягають застосуванню приписи пунктів 6, 6-1 Прикінцевих і перехідних положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до спірних відносин, попри те, що суди посилаються на зазначені норми права. У цьому випадку помилковим є посилання лише на приписи Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у редакції чинній на момент прийняття спірного рішення від 27.08.2013, оскільки факт надання земельної ділянки в оренду не визначався лише зазначеним періодом, а сам договір оренди було укладено 23.10.2013, після внесення змін до вказаного Закону. 
Щодо зазначеного випадку колегія суддів вважає, що судам необхідно взяти до уваги правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.03.2019 у справі №   904/1049/18, на який посилається заявник, як на підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України. 
Відповідно до статті 5 ЦК України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності. Акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом`якшує або скасовує цивільну відповідальність особи. Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.
Отже, за загальним правилом про дію цивільно-правових актів у часі, закріпленим в частині 1 статті 5 ЦК України, акти цивільного законодавства регулюють відповідні цивільно-правові відносини з дня набрання ними чинності.
Разом з цим частина 3 статті 5 ЦК України регламентує так звані "триваючі" відносини, тобто такі, які виникли раніше і регулювались актом цивільного законодавства, який втратив чинність, але права і обов`язки зберігаються і після набрання чинності новим актом цивільного законодавства. До таких "триваючих" прав і обов`язків, що продовжують існувати, або до прав і обов`язків, що виникли вже після набрання чинності новими актами цивільного законодавства, мають застосовуватися положення цих актів.
Частина 3 статті 5 ЦК України передбачає, що до цивільних відносин, які виникли раніше, новий акт цивільного законодавства застосовується до тих прав та обов`язків, які виникли з моменту набрання ним чинності. Для цього зазначена норма вимагає дотримання трьох умов: а) відносини відносяться до сфери цивільно-правового регулювання; б) акт, що регулює їх, втратив чинність; в) права та обов`язки учасників цих відносин виникають і після набрання чинності нового акта цивільного законодавства.
Отже, якщо акт цивільного законодавства, що регулював цивільні відносини, втратив чинність, новий нормативно-правовий акт з моменту набрання ним чинності застосовується до юридичних фактів цивільного права та породжуваних ними цивільних прав і обов`язків.
Тобто цей висновок стосується загального застосування статті 5 ЦК України, а тому підлягає застосуванню до правовідносин, що розглядаються у справі № 915/1912/19. Прийняття Закону України  "Про внесення змін до розділу V "Прикінцеві положення" Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" щодо зупинення дії заборони на відведення земельних ділянок" від 19.09.2013 № 606-VII, відсутність висновків щодо застосування приписів пунктів 6 та 6-1 якого заявляє відповідача не є виключенням із зазначеного правила, передбаченого статтею 5 ЦК України, а відтак, має застосовуватися у відповідності із зазначеними нормами. 
5.7 Дослідивши обставини щодо наявності або відсутності плану зонування або детального плану території, судам необхідно надати комплексну оцінку спірним відносинам щодо можливості застосування пункту 6-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" зі встановленням моменту вчинення відповідного юридичного факту передачі земельної ділянки в оренду та цивільних прав і обов`язків, які були набуті відповідними сторонами. 
Загальними вимогами процесуального права, закріпленими у статтях 73, 74, 76, 77, 86, 236-238, 282 ГПК України, визначено обов`язковість встановлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні позову. 
Для повного і всебічного розгляду справи важливим є встановлення та аналіз сукупного зв`язку зазначених вище обставин, а їх відсутність не дає змогу розглянути спір у відповідності до вимог законодавства та встановити наявність підстав для задоволення чи відмови у задоволенні позовних вимог. 
5.8. Водночас колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що при зверненні із позовною вимогою щодо зобов`язання повернути територіальній громаді земельну ділянку в придатному для використанні стані, шляхом знесення об`єкту нерухомості обґрунтуванню та доведенню, а також дослідженню судами підлягає те, що вказані заходи втручання в право особи на мирне володіння майном є сумісними із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. 
Частиною 1 статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У практиці Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції", "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства", "Серков проти України") напрацьовано три критерії, які слід оцінювати стосовно сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи має воно на меті "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним щодо застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає непередбачуваності закону. Сумніви щодо тлумачення закону, які залишаються, враховуючи зміни у повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.
Втручання держави у право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися "значною свободою (полем) розсуду". Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдано за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.
Принцип пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, якою необхідно досягти, та засобами, які застосовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар".
Подібні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 12.06.2019 у справі № 916/1986/18, від 29.01.2020 у справі № 927/83/19.
Згідно зі статтею 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні. Особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Примусове відчуження об`єктів права власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього та повного відшкодування їх вартості, крім випадків, встановлених частиною другою статті 353 цього Кодексу.
Указані норми Конституції України, Конвенції та ЦК України визначають непорушність права власності (в тому числі приватної) та неможливість позбавлення особи своєї власності. При цьому зазначені норми припускають можливість винятку з цього загального правила за умови, коли позбавлення права власності перебачено законом, здійснюється в інтересах суспільства (з мотивів суспільної необхідності) та є пропорційним (зокрема передбачає компенсацію, відшкодування вартості майна).
Зазначені приписи покладають на державу позитивні зобов`язання забезпечити непорушність права приватної власності та контроль за виключними випадками позбавлення особи права власності не тільки на законодавчому рівні, а й під час здійснення суб`єктами суспільних відносин правореалізаційної та правозастосовчої діяльності. Обмеження позитивних зобов`язань держави лише законодавчим врегулюванням відносин власності без належного контролю за їх здійсненням здатне унеможливити реалізацію власниками належних їм прав, що буде суперечити зазначеним нормам Конституції України та Конвенції.
Тобто під час розгляду справи № 915/1912/19 дослідженню підлягає сумісність відповідного заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу.
Крім того, Верховний Суд звертає увагу судів попередніх інстанцій на помилковість висновку про невідповідність місця розташування земельної ділянки, оскільки таке питання не заявлялося позивачем та не досліджувалося під час розгляду справи. 
5.9. Іншим доводам касаційної скарги колегія суддів не надає оцінку з огляду на необхідність встановлення зазначених вище обставин, які є першочерговими під час розгляду справи № 915/1912/19.
5.10. За таких обставин, зважаючи на те, що доводи скаржника щодо допущення порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права частково підтвердилися, а тому рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 та      постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі № 915/1912/19 необхідно скасувати та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції. .
6.   Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд
6.1. Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
6.2. Відповідно до пункту 1 частини 3 статті 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 287 цього Кодексу.
6.3. Під час нового розгляду справи слід урахувати наведене, дослідити та об`єктивно оцінити всі обставини справи, необхідні для правильного вирішення спору та, залежно від встановленого, прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
7.   Розподіл судових витрат
7.1. З   огляду на висновок Верховного Суду про задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами розгляду спору.
Керуючись статтями   300, 301, пунктом   2 частини   1 статті   308, статтями   310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Приватного підприємства "Лора" задовольнити частково.
Рішення Господарського суду Миколаївської області від 19.10.2020 та      постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 21.04.2021 у справі №   915/1912/19 скасувати, справу передати на новий розгляд до Господарського суду Миколаївської області.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не   підлягає.
Головуючий                                                                                Н.   О.   Волковицька

Судді                                                                                          С. К. Могил

                                                                                          О. В. Случ