ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

12 серпня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/447/21	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді  Юрко І.В. (доповідач), суддів:  Чабаненко С.В., Чумака С.Ю., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року в адміністративній справі №280/447/21 (головуючий суддя першої інстанції Сіпака А.В., рішення складено у повному обсязі 06.04.2021 року) за позовом Служби автомобільних доріг у Запорізькій області до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про визнання протиправним та скасвання висновку, -
В С Т А Н О В И В :
Позивач 19.01.2021 року звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2020-06-09-007280-b.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що за результатами моніторингу закупівлі Служби автомобільних доріг у Запорізькій області відповідачем 22.12.2020 року опубліковано оскаржуваний висновок про результати моніторингу закупівлі. Вказаний висновок суперечить вимогам законодавства та порушує права та законні інтереси позивача. При здійсненні процедури закупівлі позивач повністю дотримався вимог законодавства України. Вказує, що інформація щодо місцезнаходження та категорії Замовника зазначена в особистому кабінеті на веб-порталі Уповноваженого органу. На момент здійснення публікації змін до річного плану технічна можливість відобразити вищезазначену інформацію на сайті ProZorro була відсутня. Всі зазначені поля були заповнені в повному обсязі. Строк дії тендерних пропозицій не є меншим ніж 90 днів з дати кінцевого подання тендерних пропозицій учасників та жодним чином не порушує п.11 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі». 

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2020-06-09-007280-b від 22.12.2020.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду скасувати і ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Позивач подав суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у задоволенні вимогапеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом КАС України) суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.
В апеляційній скарзі скаржник не заявив суду клопотання про розгляд справи за його участю. Інші учасники справи також не заявили суду клопотання про розгляд справи за їхньою участю. З урахуванням викладеного суд вважає, що розгляд справи в суді апеляційної інстанції можливо здійснювати в порядку письмового провадження.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, встановила наступне. 
04.12.2020 року відділом контролю у сфері закупівель Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області, відповідно до наказу від 04.12.2020 року №72 «Про початок моніторингу закупівель» розпочато проведення моніторингу процедури закупівлі ID: UА-2020-06-09-007280-b, яка оголошена Службою автомобільних доріг Запорізької області, з підстави виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі (а.с.80-81).
За результатами моніторингу 22.12.2020 року складено висновок №355, відповідно до якого виявлено порушення у сфері публічних закупівель у процедурі закупівлі на закупівлю робіт: «Реконструкція мосту через р.Кільтичія на км 124+637 автомобільної дороги державного значення Н-30 Василівка-Бердянськ» №UA-2020-06-09-007280-b, а саме 
- порушення п.1 ч.2 ст.4 Закону України «Про публічні закупівлі» від 15.12.2015 року №922- VIII (далі по тексту - Закон №922), а саме: встановлено, що у річному плані закупівель замовника, яким передбачено проведення зазначеної процедури закупівлі, відсутня інформація щодо місцезнаходження замовника та його категорії; 
- порушення п.11 ч.2 ст.22 Закону №922, а саме: аналізом тендерної документації встановлено, що згідно із пунктом 4 розділу 3 тендерної документації зазначено, що строк дії тендерної пропозиції протягом якого тендерна пропозиція вважається дійсною - протягом 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій (а.с.82-84).
Також у вказаному висновку зобов`язано позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень вимог пункту 1 частини другої статті 4, пункту 11 частини другої статті 22 Закону №922 у встановленому законодавством порядку, зокрема, щодо недопущення таких порушень в подальшому.
22.12.2020 року Управлінням в електронній системі закупівель оприлюднено висновок №355 про результати моніторингу закупівлі №UA-2020-06-09-007280-b, оголошеної позивачем.

Не погодившись з вказаним висновком, позивач оскаржив його до суду.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що замовник при оприлюдненні річного плану закупівель (зі змінами) керувався чинними нормативно-правовими актами. У новій редакції тендерної документації Замовника зазначено вимоги щодо строку дії тендерних пропозиції які відповідають вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ (далі по тексту - Закон №2939) визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі орган державного фінансового контролю).
У відповідності до вимог ст.2 Закону №2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
На підставі ст.5 Закону №2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Закон України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року №922-VIII (далі – по тексту - Закон №922) встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.
Пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922 визначено, що замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
В свою чергу, порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентується ст.8 Закону №922.
У відповідності до п.14 ч.1  ст.1 Закону №922 моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Частиною 1 ст.8 Закону №992 визначено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його дію.
При цьому у відповідності до ч.2 ст.8 Закону №922 рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:
дані автоматичних індикаторів ризиків;
інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до ст.9 цього Закону.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та яка забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи п.7 наведеного Положення.
27.08.2020 року наказом Державної аудиторської служби України №242 «Про внесення зміни до положень про офіси Держаудитслужби», пункт 1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, Положення про Південний офіс Держаудитслужби, Положення про Північний офіс Держаудитслужби, Положення про Північно-східний офіс Держаудитслужби, Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затверджених наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 року №23 «Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи» було доповнено абзацом такого змісту: «На території інших адміністративно-територіальних одиниць Офіс та управління здійснюють реалізацію державного фінансового контролю за дорученням Голови Держаудитслужби та його заступників».
Так, звідповідно до п.1 Положення про Західний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях.
З огляду на викладене, Західний офіс Держаудитслужби наділений повноваженнями щодо здійснення моніторингу публічних закупівель у порядку, встановленому Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
04.12.2020 року відділом контролю у сфері закупівель Управління Західного офісу Держаудитслужби у Хмельницькій області, відповідно до наказу від 04.12.2020 року №72 «Про початок моніторингу закупівель» розпочато проведення моніторингу процедури закупівлі ID: UА-2020-06-09-007280-b, яка оголошена Службою автомобільних доріг Запорізької області, з підстави виявлення ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі.
За приписами п.п.6-7 ст.8 Закону №922 за результатами процедури моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов`язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Як зазначалось вище 22.12.2020 року Управлінням в електронній системі закупівель оприлюднено висновок №355 про результати моніторингу закупівлі №UA-2020-06-09-007280-b, оголошеної позивачем, яким встановлено порушення у сфері публічних закупівель у процедурі закупівлі на закупівлю робіт: «Реконструкція мосту через р.Кільтичія на км 124+637 автомобільної дороги державного значення Н-30 Василівка-Бердянськ» №UA-2020-06-09-007280-b, а саме: 
- порушення п.1 ч.2 ст.4 Закону України “Про публічні закупівлі” від 15.12.2015 №922- VIII (далі - Закон №922), а саме: встановлено, що у річному плані закупівель замовника, яким передбачено проведення зазначеної процедури закупівлі, відсутня інформація щодо місцезнаходження замовника та його категорії; 
- порушення п.11 ч.2 ст.22 Закону №922, а саме: встановлено, що аналізом тендерної документації встановлено, що згідно із пунктом 4 розділу 3 тендерної документації зазначено, що «строк дії тендерної пропозиції протягом якого тендерна пропозиція вважається дійсною - протягом 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій.

Щодо порушення п.1 ч.2 ст.4 Закону України «Про публічні закупівлі» колегія суддів зазначає наступне.
Пунктом 1 ч.2 ст.4 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлено, що у річному плані повинна міститися така інформація: найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, його категорія.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що Електронна системи закупівель, на час розміщення оголошення про закупівлю, не містила електронних полів для заповнення інформації про місцезнаходження та категорії замовника, а відтак висновок відповідача про наявність порушень позивачем законодавства про публічні закупівлі є необґрунтованим та підлягає скасуванню.
Наказом МЕРТУ від 22.03.2016 року №490 «Про затвердження форм документів у сфері публічних закупівель» та Порядком розміщення інформації про публічні закупівлі, затвердженого наказом МЕРТУ від 18.03.2016 року №477 «Про затвердження Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі» (далі по тексту - Порядок №477) затверджена форма «Річного плану закупівель», яка не містить пункту «місцезнаходження замовника».
Відповідно до вимог пункту з Порядку №477 замовник оприлюднює інформацію щодо закупівель шляхом заповнення електронних форм, реалізованих в електронній системі закупівель, з окремими полями.
На підставі пункту 20 «Про внесення змін до Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків», затвердженого ПКМУ від 10.07.2019 року №704 (далі по тексту - Порядок №704), оператор авторизованого електронного майданчика у разі внесення змін до законодавства у сфері закупівель та/або прийняття нових нормативно-правових актів повинен у місячний строк з дня оприлюднення адміністратором стандартних сценаріїв на веб-порталі Уповноваженого органу привести функціональні характеристики та можливості авторизованого електронного майданчика у відповідність з такими змінами та актами.
Відповідно до наказу Уповноваженого органу від 07.04.2020 року №648 «Про веб-портал Уповноваженого органу з питань закупівель» відповідальним за забезпечення функціонування та наповнення веб-порталу визначено Державне підприємство «РROZORRO» - адміністратор системи.
Суд зауважує, що при формуванні річного плану про закупівлю на електронному майданчику відсутня можливість заповнення місцезнаходження та категорію Замовника, у зв`язку з тим, що на електронному майданчику автоматично вказується назва Замовника, а саме: Служба автомобільних доріг у Запорізькій області. 
При цьому, в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань вказується вся інформація про замовника що є у відкритому доступі, а також при проведені процедури закупівлі Замовником оприлюднюється тендерна документація у котрій вказується вся інформація відповідно до Закону, включаючи місцезнаходження Замовника.
Таким чином, законодавством у сфері публічних закупівель передбачено, що замовник оприлюднює інформацію про публічну закупівлю, зокрема оголошення, виключно шляхом заповнення електронних полів, визначених адміністратором і реалізованих в електронній системі закупівель.
Суд зазначає, що відсутність відповідних граф або полів для заповнення інформації в річному плані та оголошенні про проведення відкритих торгів, та не зазначення даної інформації у інших графах або полях, які не передбачені для заповнення вищезазначеної інформації, не може вважатись порушенням, яке вчинено замовником.
Таким чином, замовник при оприлюдненні річного плану закупівель (зі змінами) керувався чинними нормативно-правовими актами.
Отже, суд дійшов висновку, про протиправність оскаржуваного висновку в частині встановлення порушень позивачем вимоги п.1 ч.2 ст. 4 Закону №922.

Щодо порушення п.11 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до п.11 ч.2 ст.22 Закону №922 у тендерній документації зазначається, зокрема, строк дії тендерної пропозиції, протягом якого тендерні пропозиції вважаються дійсними, але не менше 90 днів із дати кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Згідно з абз.1 п.4 розділу 3 Нової редакції тендерної документації Замовника від 22.06.2020 року, відповідно до вищевказаної закупівлі, зазначено: «Тендерні пропозиції вважаються дійсними протягом 90 днів з дати розкриття тендерних пропозицій. До закінчення цього строку замовник має право вимагати від учасників процедури закупівлі продовження строку дії тендерних пропозицій».
Вказаний строк дії тендерних пропозиції не є меншим ніж 90 днів з дати кінцевого подання тендерних пропозицій учасників та жодним чином не порушує п.11 ч.2 ст.22 Закону №922.
Також, відповідно до ч.7 ст.26 Закону №922 тендерні пропозиції залишаються дійсними протягом зазначеного в тендерній документації строку.
До закінчення цього строку замовник має право вимагати від учасників процедури закупівлі продовження строку дії тендерних пропозицій. Учасник процедури закупівлі має право: відхилити таку вимогу, не втрачаючи при цьому наданого ним забезпечення тендерної пропозиції; погодитися з вимогою та продовжити строк дії поданої ним тендерної пропозиції і наданого забезпечення тендерної пропозиції.
Отже, з огляду на вищевикладене, у новій редакції тендерної документації Замовника зазначено вимоги щодо строку дії тендерних пропозиції, які відповідають вимогам Закону України «Про публічні закупівлі».
З огляду на зазначене, у Замовника відсутні підстави для скасування та відміни вищезазначеної переговорної процедури закупівлі.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірність висновку про результати моніторингу закупівлі UA-2020-06-09-007280-b.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовної заяви.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.
Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Вирішуючи питання про можливість касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції, колегія суддів зазначає таке.
Оскільки за приписами ч.1 статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснено за правилами спрощеного позовного провадження, справа згідно із ч.4 ст.257 КАС України не відноситься до таких, які не можуть бути розглянуті за вказаними правилами, то судове рішення суду апеляційної інстанції згідно із п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом.

Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
          
П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Західного офісу Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року в адміністративній справі №280/447/21 залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 29 березня 2021 року в адміністративній справі №280/447/21 залишити без змін. 
          Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

   
Головуючий - суддя                                                                      І.В. Юрко 

                               суддя                                                                      С.В. Чабаненко 

                               суддя                                                                      С.Ю. Чумак