ПОСТАНОВА
Іменем України

19 серпня 2021 року

Київ
справа № 826/16540/17
провадження № К/9901/4424/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко  Н.В., суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Смолія І.В. від                            11 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ганечко О.М., Коротких А.Ю., Федотова І.В. від 15 січня 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ПАТ «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви ПАТ «Укргазвидобування», поданої листом від 23 березня 2017 року                          № 3/2-01-2520, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі, розташованої в межах Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком дії на 20 років;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом від 19 червня 2017 року № 13659/03/12-17 в наданні                         ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі, розташованої в межах Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком дії на 20 років, за заявою, поданою листом від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України вчинити дії з надання              ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі, розташованої в межах Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком дії на 20 років за заявою, шляхом надання ПАТ «Укргазвидобування» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі, розташованої в межах Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком на 20 років.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від  15 січня 2019 року, позовні вимоги ПАТ «Укргазвидобування» було задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви                                    ПАТ «Укргазвидобування», поданої листом від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком дії на 20 років.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву ПАТ «Укргазвидобування», подану листом від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі Тячівського та Рахівського районів Закарпатської області строком дії на 20 років, з урахуванням висновків суду.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що мала місце бездіяльність відповідача щодо ухвалення рішення у встановлений строк з приводу заяви                   ПАТ «Укргазвидобування», поданої листом від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520. При цьому, рішення у формі наказу, як передбачено абзацом 7 пункту 25 Порядку          № 615, відповідачем не приймалось.
При цьому суд першої інстанції, з висновком якого також погодився й суд апеляційної інстанції, зазначив про те, що позивачем подана заява до відповідача про надання спеціального дозволу на користування надрами 23 березня 2017 року, тобто під час дії підпункту 13 пункту 8 Порядку № 615. Враховуючи установлені вищенаведеними положеннями Порядку № 615 терміни розгляду документів та ухвалення відповідного рішення, відповідач повинен був прийняти рішення під час дії підпункту 13 пункту 8 Порядку № 615. 

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Держава служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ПАТ  «Укргазвидобування» у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 23 березня 2017 року                              ПАТ «Укргазвидобування» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою № 3/2-01-2520 про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Білоцерківської площі, яка зареєстрована Держгеонадра 24 березня 2017 року за вх. № 6298/02/12-17.   
Державна служба геології та надр України  листом від 19 червня 2017 року                         № 13659/03-12-17 повернула пакет документів у зв`язку з відмовою Мінприроди у погодженні надання ділянки надр користування на підставі пункту 4 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування у зв`язку із втратою чинності підпункту 13 пункту 8 Порядку № 615 (наказ від 18 травня 2017 року № 197 «Про погодження надання надр у користування», пункт 7 розділу 4 протокольних рішень     засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Мінприроди від 17 травня 2017 року № 21).

6. Не погоджуючись із рішенням відповідача, ПАТ «Укргазвидобування» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що за своєю правовою природою норми Порядку № 615 є процедурними (процесуальними) нормами, а тому із набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2017 року № 277 (тобто, з 01 квітня 2017 року) заява позивача від 23 березня 2017 року підлягала розгляду з урахуванням змін, внесених постановою № 277 до Порядку № 615.

8. ПАТ «Укргазвидобування» подано відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від  11 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Частиною першою статті 4 Кодексу України про надра передбачено, що надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування.

10. Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.

11. Статтею 14 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

12. Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

13. Згідно із статтею 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів із продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

14. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України «Про нафту і газ» Кабінет Міністрів України постановою від 30 травня 2011 року № 615 затвердив Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

15. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

16. Відповідно до підпункту 13 пункту 8 Порядку № 615 (у редакції чинній на час подання позивачем заяви від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520) без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб`єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава.

17. Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 Порядку № 615 (абзац 20 пункту 8 Порядку № 615).

18. Згідно із абзацом 24 пункту 8 Порядку № 615 рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.

19. Водночас пунктом 9 Порядку № 615 установлено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; Мінприроди - на всі види користування надрами (абзаци 1- 4 пункту 9 Порядку № 615).

20. Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1 та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту (абзац п`ятий пункту 9 Порядку № 615).

21. Відповідно до абзаців сьомого - десятого пункту 9 Порядку № 615 для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено .

22. Згідно із пунктом 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Державна служба геології та надр України або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї.
Наказ Державної служби геології та надр України про надання дозволу розміщується протягом п`яти днів на офіційному веб-сайті Державної служби геології та надр України.
Наказ Державної служби геології та надр України та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовження строку дії дозволу розміщується протягом п`яти робочих днів на офіційному вебсайті відповідного органу.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

23. Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 277                       (далі - постанова № 277), пунктом 2 якої, який набрав чинності 01 квітня 2017 року, з Порядку № 615 виключено підпункт 13 пункту 8 (без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб`єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава).

24.  У Рішенні від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

25.  У Рішенні Конституційного Суду України від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).

26.  Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

27.  Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

28.  У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - «переживаючої» (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

29. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 пункту 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018).

30.  Постанову № 277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.

31.  З огляду на вищенаведене, Суд уважає, що за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час ухвалення рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення із заявою).

32.  У контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що правовідносини між ПАТ «Укргазвидобування» та Державною службою геології та надр України щодо видачі спеціального дозволу виникли 23 березня 2017 року, з моменту звернення із відповідною заявою. Рішення за заявою мало бути прийнято протягом 30-ти днів. Упродовж цього строку ці правовідносини є триваючими.

33.  Кабінет Міністрів України, приймаючи постанову № 277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, постанова № 277 і змінений нею Порядок № 615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин щодо заяви ПАТ «Укргазвидобування» з 01 квітня 2017 року.

34.  За таких обставин, з 01 квітня 2017 року і далі у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону з підстав, визначених підпунктом 13 пункту 8 Порядку № 615.

35. Зазначена правова позиція узгоджується із висновком, викладеним у постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі №  803/1541/16.

36. З урахуванням змін, унесених постановою № 277 до Порядку № 615, з                           01 квітня 2017 року  підпункт 13 пункту 8 Порядку № 615 було виключено, тобто, без проведення аукціону дозвіл не може бути надано у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб`єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава.

37. Ураховуючи, що у заяві від 23 березня 2017 року № 3/2-01-2520 як підставу надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону позивач зазначив підпункт 13 пункту 8 Порядку № 615, який було виключено постановою № 277, пункт 2 якої набрав чинності 01 квітня 2017 року, тому позивачу для геологічного вивчення, без проведення аукціону, що  наданий бути не може.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

38. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

39. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів уважає, що  рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва 11 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2019 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позовних вимог Публічному акціонерному товариству «Укргазвидобування» відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко
Cудді                                                                                                          І.В.  Желєзний 
                                                                                                               С.М. Чиркін