ПОСТАНОВА
Іменем України

09 липня 2021 року 
Київ
справа №460/1207/19
адміністративне провадження №К/9901/32330/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.  В.,
суддів: Берназюка Я.  О., Коваленко Н.  В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління Держпраці у Рівненській області
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Зозулі Д. П. від 17.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Шевчук С.  М., суддів: Іщук Л.  П., Носа С.  П. від 31.10.2019
у справі № 460/1207/19
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Управління Держпраці у Рівненській області  
про визнання протиправними та скасування наказу
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також -           ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Держпраці у Рівненській області  (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ про інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 №551 від 01.04.2019.
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 17.07.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2019, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано наказ Управління Держпраці у Рівненській області про інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю у ФОП ОСОБА_1 №  551 від 01.04.2019; стягнуто на користь ФОП ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Управління Держпраці у Рівненській області судові витрати у розмірі 1921,00 грн.
3. 21.11.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій він просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2019 і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 05.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 08.01.2020 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.04.2019 начальником Управління Держпраці в Рівненській області прийнято наказ №551 від 01.04.2019 про інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , місце провадження господарської діяльності АДРЕСА_1 .
7. Із змісту вказаного наказу вбачається, що правовою підставою для його прийняття був Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підпункт 3 пункту 5 Порядку здійснення державного нагляду контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, Порядок повідомної реєстрації інспекційних відвідувань та рішень інспектора праці про відвідування роботодавця, затвердженого наказом Держпраці від 22.06.2017 № 76, Положення про Управління Держпраці у Рівненській області, затверджене наказом Держслужби України з питань праці від 03.08.2018 № 84, наказ Міністерства соціальної політики України №1338 від 18.08.2017, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 12.12.2017 за №1500/31368, розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 № 649-р.
8. У наказі зазначено, що фактичною підставою для призначення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 була службова записка начальника відділу з питань здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення та інших нормативно-правових актів ОСОБА_2 від 01.04.2019.
9. Із змісту вказаної службової записки вбачається, що покликаючись на підпункт 3 пункту 5 Порядку здійснення державного нагляду контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, розпорядження Кабінету Міністрів України №649-р від 05.09.2018 ОСОБА_2 вказує про наявність підстав для проведення інспекційного відвідування позивача (РНОКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_2 , місце здійснення підприємницької діяльності: АДРЕСА_3 ).
10. 01.04.2019 інспекторами Управління Держпраці в Рівненській області Дуляницьким Т.  В., Крот О. Л. , Мосійчук С. О. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №РВ418/1575/НП за адресою: АДРЕСА_3 у зв`язку з недопуском позивачем інспекторів Управління Держпраці в Рівненській області до проведення інспекційного відвідування.
11. Не погоджуючись з цим наказом про проведення інспекційного відвідування позивач оскаржив його до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
12. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що наказ відповідача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки станом на момент призначення інспекційного відвідування в Управління Держпраці у Рівненській області не було обґрунтованої інформації про порушення ФОП ОСОБА_1 законодавства про працю, а нормативні положення, на які посилався відповідач в наказі, не підлягали застосуванню. До спірних правовідносин не підлягає застосуванню Порядок здійснення державного нагляду контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, натомість спірні правовідносини регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Зазначав, що відсутня не лише фактична, а і правова підстава для видання наказу, а тому такий наказ підлягає скасуванню судом. Також позивач зауважував, що відсутні підстави призначати інспекційне відвідування за адресою, вказаною в наказі.
13. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. Наказ є законним, відповідачем обрано належну форму позапланового заходу, яка передбачена пунктом 2 Порядку №295. Наявність підстав для призначення інспекційного відвідування саме за адресою, зазначеною в наказі, обґрунтовував відомостями, розміщеними у інтернет ресурсах, наполягав на застосуванні до спірних правовідносин положень Порядку №295 та зазначав про наявність правових підстав для призначення позапланового заходу, посилаючись на положення підпункту 3 пункту 5 цього Порядку.  
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками  якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутні підстави для призначення позапланового контрольного заходу з питань додержання законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 . Спірні правовідносини врегульовані виключно приписами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що виключає можливість застосування до спірних правовідносин Постанови №295. 
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ 
15. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на те, що суди дійшли помилкового висновку щодо неналежної форми позапланового заходу. Судами не враховано, що достовірність даної адреси господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 : АДРЕСА_4 , підтверджується інформацією з відкритих джерел та реєстрів. Інформація щодо місця здійснення господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 , ТМ « ІНФОРМАЦІЯ_1 » за вищевказаною адресою розміщена на інтернет-ресурсах, зокрема, за адресою: https : ІНФОРМАЦІЯ_3 . Один із контактних номерів телефону, зазначених на інтернет-ресурсі ТМ « ІНФОРМАЦІЯ_1 » ІНФОРМАЦІЯ_2 ] співпадає з номером телефону, зазначеному у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань як контактний номер ФОП ОСОБА_1 . На момент призначення інспекційного відвідування було достатньо підстав стверджувати, що саме за адресою: АДРЕСА_4 , здійснює підприємницьку діяльність фізична особа-підприємець ОСОБА_1 . Висновки судів, згідно з якими Управління не могло посилатись як на підставу призначення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 на постанову Кабінету Міністрів України №295, є недоцільними та необґрунтованими.
16. Позивач у відзиві на касаційну скаргу відповідача зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, ухваленими з дотриманням норм матеріального права та без порушень норм процесуального права, а тому підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
18. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 01.04.2019 начальником Управління Держпраці в Рівненській області прийнято наказ №551 від 01.04.2019 про інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , місце провадження господарської діяльності АДРЕСА_1 .
21. 01.04.2019 інспекторами Управління Держпраці в Рівненській області Дуляницьким Т.  В., Крот О. Л. , Мосійчук С.  О. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №РВ418/1575/НП за адресою: АДРЕСА_3 у зв`язку з недопуском позивачем інспекторів Управління Держпраці в Рівненській області до проведення інспекційного відвідування.
22. Як вбачається зі змісту позовних вимог, предметом спору у цій справі є виключно визнання протиправним та скасування наказу про інспекційне відвідування з питань додержання законодавства про працю у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 №551 від 01.04.2019.
23. У цьому контексті колегія суддів зазначає наступне.
24. Суд, вирішуючи питання про належний спосіб захисту порушеного права в кожному конкретному випадку, повинен виходити з того, що такий захист повинен найбільш повно відповідати меті (цілі), задля досягнення якої був направлений позов.
25. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
26. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.».
27. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №  9-рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.
28. Судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за результатами розгляду справи № 826/17123/18 ухвалила постанову від 21.02.2020, в якій сформулювала правовий висновок, відповідно до якого у разі, якщо контролюючим органом проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято податкові повідомлення-рішення чи інші рішення, то  цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після допуску платником податків посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту  права платника податків, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права платника податків у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки.
29. Водночас ця судова палата сформулювала правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.
30. Наведені висновки безпосередньо стосуються податкових правовідносин, проте закріплюють загальні правила, що у випадку, коли наказ про проведення перевірки реалізований його застосуванням, оскарження такого наказу не є належним способом захисту  права особи та що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
31. Оскільки на момент звернення ФОП ОСОБА_1 , з позовом про скасування наказу, останній був реалізований, а саме 01.04.2019 інспекторами Управління Держпраці в Рівненській області складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №РВ418/1575/НП за адресою: АДРЕСА_3 , у зв`язку з недопуском позивачем інспекторів Управління Держпраці в Рівненській області до проведення інспекційного відвідування, оскарження зазначеного наказу не є належним способом захисту прав позивача, оскільки його скасування не може призвести до відновлення порушеного права ФОП ОСОБА_1 .. 
32. Належним способом захисту порушеного права ФОП ОСОБА_1 у такому випадку є саме оскарження рішень, прийнятих на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування (зокрема, постанов про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами).
33. У зв`язку з зазначеним, суд касаційної інстанції не надає оцінки доводам Управління Держпраці у Рівненській області, викладеним у касаційній скарзі, та ФОП ОСОБА_1 , викладеним у відзиві на касаційну скаргу, оскільки такі стосуються відсутності підстав для визнання протиправним/протиправності оскаржуваного наказу, однак колегія суддів дійшла висновку, що оскарження такого за встановлених судами обставин не є належним способом захисту прав позивача.
34. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
35. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
36. Суд при прийнятті рішення враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
37. У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 351 КАС України, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2019 необхідно скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
Керуючись статтями 345, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Управління Держпраці у Рівненській області задовольнити.
2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 17.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31.10.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач                                                                                 І. В.  Желєзний
Судді                                                                                                     Я. О. Берназюк
                                                                                                    Н.  В.  Коваленко