ПОСТАНОВА
Іменем України

28 вересня 2021 року 
Київ
справа №815/6942/17
адміністративне провадження № К/9901/55224/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів:  Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року (колегія суддів: Вербицька Н.В., Джабурія О.В., Кравченко К.В.) у справі № 815/6942/17 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною, зобов`язання вчинити певні дії та заборону вчиняти певні дії,

УСТАНОВИВ:
В грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати неправомірною бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду заяв ОСОБА_1 №№34-К-6360, 6361, 6362, 6363, 6364, 6365 від 18.10.2017, зобов`язати Одеську міську раду надати позивачу дозвіл на виготовлення проектної документації щодо відведення земельної ділянки №1 біля будинку АДРЕСА_2 , відповідно до наданих графічних матеріалів, для надання її безоплатно у приватну власність та заборонити Одеській міській раді передавати цю земельну ділянку у власність іншим особам.
Позов обґрунтований тим, що ОСОБА_1 , як учасник бойових дій, має право на першочергове відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва. Позивач звернувся до Одеської міської ради з заявами щодо надання безоплатно в приватну власність однієї із шести земельних ділянок по АДРЕСА_1 , однак відповідачем у місячний строк його заяви не розглянуті, а лише надано лист, яким позивача повідомлено про направлення запиту до управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, для розгляду на відповідність місця розташування об`єктів Генеральному плану м.Одеси та плану зонування території (зонінгу) м.Одеси.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано неправомірною бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду заяв ОСОБА_1 №№34-К-6360, 6361, 6362, 6363, 6364, 6365 від 18.10.2017 року та зобов`язано Одеську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проектної документації щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки №1 біля будинку АДРЕСА_2 , відповідно до наданих графічних матеріалів, для надання її безоплатно у приватну власність. В задоволенні решти позовних вимог  відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.06.2018 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13.02.2018 скасовано в частині зобов`язання Одеської міської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проектної документації щодо відведення земельної ділянки № 1 біля будинку АДРЕСА_2 .
Прийнято в цій частині постанову про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 . В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року залишено без змін.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувану постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги вказує, що в розумінні ст. 118 Земельного кодексу України подані клопотання позивача від 18.10.2017 відповідачем не розглянуто у встановленому законом порядку, не надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою або мотивованої відмови, дані дії відповідача суттєво порушують права та законні інтереси позивача, оскільки призведе до безпідставних витрат по виготовленню шести  проектів землеустрою.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити постанову суду апеляційної інстанції  без змін.
Касаційна скарга підлягає частковому  задоволенню з огляду на таке.
У ході розгляду справи судами встановлено, що   ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 .
18.10.2017 позивач звернувся до Одеської міської ради із заявами №34-К-6360, 6361, 6362, 6363, 6364, 6365 щодо надання безоплатно в приватну власність однієї із земельних ділянок, розташованих по АДРЕСА_1 : біля будинку АДРЕСА_2 (дві земельні  ділянки, відповідно до наданих графічних матеріалів), та між будинками НОМЕР_2 та НОМЕР_3 (чотири земельні ділянки, відповідно до наданих графічних матеріалів) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Листом від 08.11.2017 № 01-26/1401-1406 департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив позивача, що ним направлено запит до управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо черговості виділення вільних земельних ділянок, коли заяви надходять від декількох громадян на одну й ту саму земельну ділянку. Після отримання інформації департаментом буде підготовлено відповідний проект рішення та направлено до розгляду на сесію Одеської міської ради.
Жодного рішення по суті звернення позивач не отримав, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що принцип «мовчазної згоди» не звільняє відповідача від виконання покладеного на нього ч.7 ст.118 ЗК України обов`язку щодо надання заявнику відповіді на його звернення. Враховуючи, що ОСОБА_1 подані всі необхідні документи для прийняття рішення Одеською міською радою, суд першої інстанції зобов`язав відповідача надати відповідний дозвіл на виготовлення проектної документації.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову повністю, апеляційний суд дійшов висновку, що ненадання органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Звертаючись до суду з позовом зобов`язати Одеську міську раду надати дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, позивач намагався усунути перешкоду у реалізації його прав, якої у дійсності немає. Натомість, відповідно до частини десятої статті 118 ЗК України рішенням, яке може порушити права особи і яке може бути оскаржене до суду, може вважатися рішення про відмову органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду.
Дослідивши  спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
При цьому колегія суддів звертає увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення. 
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність. 
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження. 
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
В постанові від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформував наступний правовий висновок. 
Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Верховний Суд також зазначає, що згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17). 
Аналіз положень абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права. 
Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення. 
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної  інстанції про безпідставність позовних вимог з покликанням на те, що позивач за принципом "мовчазної згоди" мав право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу. 
Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб`єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні. 
Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: 
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; 
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.
Водночас колегія суддів зазначає, що висновок суду першої інстанції про наявність підстав зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є передчасним, оскільки по суті заяви ОСОБА_1 від 18.10.2017 не розглянуті та відповідачем не надана оцінка відповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06 листопада 2019 року у справі № 509/1350/17 зазначила таке.
Щодо ефективності обраного судом апеляційної інстанції способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
При цьому застосування такого способу захисту у цій справі вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Отже, як належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідні заяви позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою.
Відповідно до частин першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ: 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністратвиного суду від 13 лютого 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06 червня 2018 року скасувати.
Ухвалити  нове рішення.
Позов задовольнити частково.
Визнати бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду клопотань ОСОБА_1  №№34-К-6360, 6361, 6362, 6363, 6364, 6365 від 18.10.2017 протиправною.
Зобов`язати Одеську міську раду розглянути клопотання     ОСОБА_1 №№34-К-6360, 6361, 6362, 6363, 6364, 6365 від 18.10.2017  про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки №1 біля будинку АДРЕСА_2 , відповідно до наданих графічних матеріалів, для надання її безоплатно у приватну власність у встановленому порядку відповідно до вимог чинного законодавства.
В задоволенні решти позовних вимог  відмовити.
Постанова  є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                                            А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                                       Л.Л. Мороз

                                                                                                                                          А.І. Рибачук